城镇化立法的国际经验

通过制定科学而完善的法律体系促进和规制城镇化的发展，是现代法治国家的共同特征。城镇化立法历史已久，但20世纪90年代，世界各国又掀起了一波城乡关系立法确认和改革的高潮。立法的核心逐渐发展为通过科学有效的程序，使城乡规划合理与透明，体现出公权对私权的尊重，体现出对复杂性与矛盾性的协调，体现出民主协商的过程。这种程序设计主要目的是确保各个利害关系方都能够坐到桌前进行讨论，各方的利益都有所保护，也有所让步，极大地促进了城镇化的科学有序发展。综合来看，主要有以下七个特点。

第一，注重规划的平衡和合理。立法主张降低交通、交易和信息的成本，保护环境，倡导溢出效应的国际化，关注公共利益和私人利益之间的平衡关系。法国《城市规划法》中注明了这些原则：一是保证城市有序发展和城市改造之间的平衡，保护自然景观和城市景观。二是保证城市功能的多样化，以及城市地区住房和乡村地区住房的社会融合性。从发展住房、就业和公共设施的角度考虑，确定城市扩展的大方向。确定了城市化地区接纳人口的能力以及未来的城市化区域；同时，还要考虑就业、住房和交通以及“水资源管理”等方面的平衡。三是平衡和合理地利用自然空间、城市空间以及郊区乡村的土地。合理控制交通力量，保证空气质量、地表水和地下水的质量，保证生态系统的平衡，保护城市的建筑遗产，预防自然灾害、工业灾害和各种污染。

第二，注重政府规划行为的合法性和有效性。如英国规定，地方规划部门在制定、修改、撤销以及替换地方规划草案时，应确保充分的信息公开，采取听证会等民主形式，强调必须确保利害关系人的参与。德国《建设法典》中对建设指导规划制定过程中进行公众参与的程序，也有着非常细致严格的规定，从决定制定规划，到具体制定、介绍和修改规划方案，以及最后立法通过，每个阶段都要通过公示、召开代表会议等方式开展公众参与，接受各方质询，并按照当地惯例公布结果。

第三，注重弱化审批程序。在许多国家，审定与其说是一项权力，不如说是一个程序。申请者和审定者在法定引导控制性规划面前是平等的，法定规划对于申请者和审批者拥有同样的法律约束力。如果城市建设项目申请符合法定规划的要求，审定员不得随意否定申请。1991年德国规划法修订后，更加强了法定城市规划的权威性，如果建设申请符合要求，审批者必须给予审定通过，否则，申请者有权按照规划法要求赔偿。