城镇化立法的国际经验（2）

第四，注重立法的可操作性。如德国《建设法典》对开发中的补偿赔偿做出了具体详细的规定，规定了补偿的原则、补偿的受益者和承担者、权利损失的补偿、其他财产损失的补偿、债的继承以及补偿的形式等。值得一提的是，土地征用补偿效果的好坏直接影响中国城镇化建设的步伐，甚至影响到社会的和谐稳定。在农村土地征用补偿方面，我国与西方有很大的不同，农民没有土地的所有权，土地补偿的双方是国家和村民代表，而当前“村民代表”不能充分代表村民，是土地补偿结果不能得到村民广泛认可的主要程序原因。因此，像这样重大的关系村民切身利益的事件，确保村民代表的合法性尤为关键。应当切实树立“没有正当程序，土地不得被征用”的观念。程序公平正当透明了，公权力得到制约，做出的决定也就比较容易接受了。

第五，注重相对独立的监督机构的作用。尽量避免“谁监管、谁许可、谁查处”是监督制度设计的一个原则。英国的中央政府不仅制定国家的法规政策，而且有权干预地方政府的规划编制和规划管理，并可指派督察员直接受理各地的规划上诉。其中80%申诉及复议采取书面报告的形式，更加快捷方便。法国为了加强对自然文化遗产保护和城乡规划实施的监管工作，设立了国家建筑师驻省代表处制度，代表处是法国文化与交流部向各省的派出部门，接受文化部、建设部和环境部的业务领导。全国100个国家建筑师驻省代表处每年要发布60万条意见，包括对建设工程申请提出“强制性意见”或“非强制性意见”。这些意见在一定程度上约束了颁发许可证的权力机构（主要是市长）。在多数国家，法院还拥有最终的审查权。

第六，注重防止“城市病”。如英国的《公共卫生法》、《环境卫生法》、《住宅与规划法》、“绿带政策”等，对城市建筑和环境卫生进行引导和管理，缓解了“城市病”问题。德国《建设法典》明确提出城镇发展要遵守水、肥料、环境污染等法律法规，并出台《联邦建设法》和《联邦建设促进法》，协调城市的规划布局，强调对生态环境和历史遗迹的保护。

第七，注重不断更新和修订。由于城乡规划方面的立法具有相当强的时效特点，即必须适应城镇化快速发展和不断变化的社会经济形势提出的新要求。许多发达国家的规划法在颁布后都有多次更新和修订的经验。如处于战后快速发展阶段的英国，在1947年《城乡规划法》实施后的三十年时间里，议会先后12次修订了该法。联邦德国的《建设法典》在1986年颁布后的二十年里，议会已经对其进行了20次以上的条文修订。

（作者分别为国家行政学院法学教研部主任、副研究员）