牵住出租车行业改革的“牛鼻子”（2）

在主体管制模式下，不仅形成了事实上的 “政企不分”关系，而且严重扭曲了经济关系，既不符合公平原则，也不符合效率原则，可能引发的问题是多方面的。首先，许可自我增值，即如果一项许可制度在其建立之时，没有采取措施防止可能产生的弊端，那么，原有的许可规制随着时间的推移会使负面的问题越积越多，并继而引发新的、更多的许可规制。其次，由于特许经营权利润丰厚，引致各类市场主体，甚至政府部门、事业单位都打算进入，但许可有限，又是通过非公开竞争的方式审批，于是导致各种寻租行为，阻碍公民通过生产性的活动创造财富。再次，由于存在数量管制，经营主体的经营权又无期限限制（北京市这次将特许经营权从无限期改变为有限期6年），使已审批的许可与社会需求脱节，同时，被许可人形成近乎排他性垄断，进而造成管制失效，无法产生良好的管制秩序。援引业内专家的话，主体管制模式最终是“亏了国家，富了公司，坑了乘客，苦了司机”。

事实上，我国法律并未禁止个人经营出租车。据建设部和公安部1997年联合颁布的《城市出租汽车管理办法》，有关企业和个体工商户均可获得出租车经营权。根据这一文件，以及各大城市的实际需要，如为了解决公共交通不发达带来的“出行难”，又如为了解决下岗工人的再就业，在上个世纪90年代，一些大城市增加的出租车，有部分经营权直接给到了个人。当然，当时的操作方式需要改进。此后，情况开始发生变化。一种说法是，为了解决出租车拒载、绕路，以及车辆保养和清洁等问题，需要对出租车行业进行整体管控，开始实行公司化经营，一方面将承包给个人的出租车全部划归到各出租车公司之下，另一方面，出租车特许经营权无偿、无期限地给到公司。现在几乎所有的大

城市，实际上都是限制个体出租车发展的。正是从那时开始，出租车司机的收入不断地相对减少，有关出租车行业垄断、暴利、剥削等质疑愈发强烈。

从世界各国的情况看，实施数量许可管制的常用办法，是政府公开和直接拍卖特许权。我国《行政许可法》第53条也规定，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式实施特许。由于没有引入公开竞争的方式，主体管制模式无论与市场原则，还是与法理原则，都是格格不入的。因此，要建立符合市场经济规律，有利于保护财产权利和经济自由的出租车车辆管制模式。我们的基本主张是，向个人和公司公开拍卖出租车营运证，在此基础上，引入多种经营模式，可采取公司制、个体工商户和社会企业等多种形式，并由这些组织和司机们自发建立地域性的行业组织，让它们在市场监管和行业管理方面发挥积极有效的作用。毋庸讳言，基于这一方向和格局的改革，会遇到严峻的利益冲突，以及制度性、技术性的障碍。但是，如果这一方向和格局是对的，我们就必须达成改革共识，触及既得利益，坚持务期必成。

还要指出的是，解决拒载、绕路等出租车行业的问题，就必须选择将经营权直接无偿给予公司的理由，是不能成立的。经验表明，拒载严重的主要原因是出租车供不应求，次要的原因是拥堵，杜绝绕路、车辆清洁等问题在规范监管的情况下，是可以做到的。所以，以解决这些问题为由，实行目前的公车公营模式，是站不住脚的。当然，我们也并不主张，一个城市的出租车经营权全部拍卖给个人，进而全部实行私车私营模式，而是逐步放开对个人的出租车营运证拍卖，引入多种经营模式，让它们之间形成竞争，进而给司机们以选择权。这样，即便是收“份子钱”的公司经营模式，也将更加合理、更加透明。

（作者为上海交通大学经济学院教授，执行院长）