公共财政改革是突破口（2）

李炜光：我认为最好减税（包括减费）至少1万亿以上，对宏观经济的影响才能看得出来。近年来一个不好的现象是，当税收增速随经济增长速度回落而有所下降时，各级政府征费的机制会“自动”增强，以收费弥补税收的亏空，这种倾向应该得到有效抑制。在税收方面，具体说来，流转税方面，应该进一步提高增值税的起征点，征收率由目前的3%降到2%以下，扩大小微企业的受益面。营业税的起征点也应该有所提高，并将税率普遍性地降到3%以下。在所得税方面，年营业额50万元以下的企业都应视为微型企业，不征税。小型企业应实行超额累进税率，根据小型企业的盈利水平制订新的所得税税率表。小型企业平均税率应降到15%左右（世界平均税率17%）。最近我在调研中听到不少民营企业反映所得税的税负偏重，所以我主张企业所得税也应该减下来。

财税是深化改革的突破口

三联生活周刊：减税政策实际上是政府主动让利的一个过程，是推进改革的一个方面。但是政府怎么减税、减多少，这其中的制衡因素有哪些呢？

李炜光：政府首先应该将庞大的财政开支减下来，特别是行政事业费用、供养机构和官员的各种开支。民众的富裕或者贫困，取决于他们与政府之间的分配比例。如果一定时期内的社会财富是一个恒值，那么政府占有的部分多了，人民占有的部分必定少。政府变得富有，关系民生的基本公共服务项目就很容易被忽略。

现在随着政府掌控的国民收入的份额迅速增长，国有部门的垄断进一步加强，各级政府官员和国企高管凭借自己手中的权力和资源层层寻租。按照税收中性原则的要求，政府征税之后，市场机制的运行不能被扭曲，企业的正常经营不应受到很大影响，但是目前这方面显然做得不够好。

三联生活周刊：我们有一种理解是，政府将财政集中上收之后，会在最需要的地方增加公共支出，这样就发挥了政府在宏观上的调节作用。

李炜光：增加公共支出并不会自动提高公共福利，它可能产生两种效应：一是税收水平提高，个人可支配收入下降；二是产生“挤出效应”，公共行为在一定程度上替代了私人活动。我们如果用人均来计算的政府实际财政收入（包括“第一财政”和“第二财政”），已经超过了每个中国人的实际可支配收入。显然，现在政府的权力确实过大了。

从财政收入以及政府支出的数据来看，改革开放30多年之后，我们这个国家的体制在某种程度上来说，又回到了它的起点。一个职能、规模都呈现一种无限扩大，无限增长态势的政府，正在我们面前一步步形成。

三联生活周刊：税收政策的改革，实际上也是限制政府权力的一种过程。

李炜光：温家宝总理曾经指出：“其实一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”可以说，我们政治体制的核心和基本问题，是政府的财政体制和财政预算问题。

当一个社会的政治体制理得比较顺的时候，财政的政治性没有那么强。可是当体制不能完全体现社会公平时，财税制度的政治性就比较强。这是我国财政与西方国家财政的区别所在、我国财政学者和实践者承担的特殊使命所在。

税就其本质来说，是政府受公民之托履行公共服务的责任，因而具有更为强烈的“大众化”属性。政府征税须以公众的集体需要为依据，构建社会安全网，提供良好的公共服务，使政府的财政活动符合全体公众的利益需要。但政府与人民的利益并不总是一致的，既有合作的一面，也有对立的一面。公众对于公共产品的相对价值（如增加军费重要还是治理环境重要）和公共支出的顺序（如经济建设为先还是改善民生为先）的看法，与政府官员们的看法就经常是不一致的。这个时候怎么去界定政府的权力，如何体现民意就显得非常重要了。

三联生活周刊：我国对纳税人的权利也有法律规定，但是从每个具体纳税人的感受来说，会觉得自己行使权利的方式太有限了，好像个人很难去影响税收这样的大政策。

李炜光：当公众把税和预算的治理权交给公共权力的代理者——政府的时候，并没有放弃自己对这个国家财政资源的所有权和统治权；政府只能在人民授予的范围之内行使权力，否则就是僭越。与其他社会经济制度下的政府一样，市场经济中的政府也拥有权力，但那只是一个向社会履行责任和提供公共产品和公共服务职能的必要条件、一个服务于全体纳税人的载体。因此，缺乏公众参与的财政必然缺乏民意基础。

政府应当情愿把过大的财政权力退出一部分（如治税权、预算权等核心权力）移交给人民代表大会，才有可能把自己定位于公共服务而非统治者的角色，才有可能心甘情愿地接受民众对它的制约和监督、从根本上杜绝财政腐败，也才有可能自觉地推行有利于实现公平正义的税收制度和政策。现在我们的预算程序和决策机制，尚不足以将日益增长的财政资源导向国家战略与政策的优先领域。