公共财政改革是突破口（3）

三联生活周刊：这种对权力的让渡，也需要法律层面的配套。

李炜光：正是因为财税民主是一个国家制度的核心，它很可能成为我国深入改革的一个切口。现在的改革非常艰难，每往前走一步，都会牵扯到各种利益纠葛。而财税民主、预算民主是个根本性的问题。

我认为在我国未来的财政税收的基本法中，应将纳税人的基本权利列为财政立法的宗旨和重要的法律原则，重点设置纳税人的立法权和监督权两项基本权利。要进一步完善人民代表大会制度以保障纳税人上述基本权利的实现，政府的所有财政活动都要真实而完整地置于纳税人的监督控制之下。公共财政改革，是当下推进改革的一个路径，而且还要看到，这已经是推进我国的政治体制改革了。

改革推动力或许来自基层

三联生活周刊：1994年实行的分税制，是造成我们今天税收局面的一个起点。今天回头看分税制的形成，我们会怎样从历史角度来评价它？

李炜光：上世纪90年代初期，中央媒体载文批评地方的“诸侯经济”，说明中央和地方在资源掌控方面存在矛盾。在此之前，邓小平时期的“分权让利”是对“文革”时期政府高度集权的一种纠正。市场经济是一个分权的社会，权力的配置应该是分散的，分权让利的改革是它的第一步。但是这样做与中国集权型的政治体制发生了矛盾。所以上世纪90年代中央政府急于解决“两个比重过低”的问题：一是中央财政收入占整个财政收入比重过低，一是财政收入占GDP的比重过低。中央希望通过建立新的分税体制，重新掌握对财政的支配权。

分税制本身没有错，但分税本应该是一个分权的改革，即中央和地方按照宪法确定的各自承担的公共责任来配置财权、财力。当时地方政府的财权比较大，使得中国传统的以集权为基本特征的政治体制受到了威胁，所以1994年开始实行的分税制，变成了一个中央上收权力的过程。当中央把大部分财权收到了自己手里之后，地方政府不可避免地出现了巨大的财政缺口，只能自己寻找“创收”之路，于是土地财政就出现了。在相当长的一个时期内，中央对地方政府的一些打“擦边球”的做法，睁只眼闭只眼，大概当时也只能如此。

三联生活周刊：分税制使得地方税收不够，这也是我们尽管诟病土地财政又没有解决方法的重要原因。地方政府的发展受困于目前的分税制。

李炜光：中央政府有增值税、消费税等作为主要财政来源，地方政府则主要依靠与中央共享的一小部分增值税和营业税，以及城镇土地使用税等地方税种，地方税的种类很有限。现在地方政府虽然可以通过“跑部钱进”得到一些中央的转移支付，可是专项支付转移是跟着项目走的，并且不能移作他用。往往最需要财力的地方，却没有相应的资源配置，如某个小镇上的孩子们上学要渡过一条河，河上没有一座桥，那桥一直没有建起来，直到渡船翻了，淹死了11个孩子。需知，地方政府与人民之间是“零距离”，直接面对为民众提供服务，他们往往最知道民众有哪些需求最为迫切。有些地方、有的时候，转移支付并不见得是最好的选择，地方政府应该有更大的财权、财力的支配权，与它们所承担的公共责任和法定的事权相匹配。

分税制的改革应该是分步骤实施的，可是中央政府在解决了“两个比重过低”的问题后，就失去了进一步改革的动力，于是省以下就没有继续推进下去，分税制成了一个半拉子工程。国家宪法应该对中央以及地方政府的责任和职能有明确的界定，再根据不同级别政府的职能，来划定各自征收的税赋，用以满足各自公共支出的需要。而人大，则行使审议批准的权力和依照法律授权的责任。这以后的程序，就是全方位和全过程的监督、控制。

三联生活周刊：但是分税制的应该改革的呼声也提了好些年了，总也不见动静。中央财政自上而下主动放权的可能性大吗？

李炜光：政府大小看财政，我们的集中式财政已经“养”出了一个职能过于宽泛、规模过于庞大的政府，正在向无限政府的方向步步发展，它所需要的财政资源越来越多。就好像吹泡泡，这个增速停不下来，泡泡只会越吹越大，总有吹破的那一天。发达国家在经历长期经济增长后，普遍形成的一种制度安排是，经济增长与社会的福利化存在着正关联的关系。改革的机会并不是总有，如果政府不趁经济相对繁荣时主动地减税让利，并承诺从此不再与民争利，可能就错过时机了。

三联生活周刊：这几年中国民众的纳税人意识增强了，从小区维权、对政府问责、关心制度改革等不同方面体现了出来。

李炜光：比起自上而下的改革，这10年我觉得我国公众的纳税人意识日益增强，这种底层的变化更让人欣喜。