粮食安全视角下的农业经营问题

摘要：保障粮食安全需要提高种植者的积极性。当前以土地经营权流转为基础的大户经营虽然具有资金、技术与组织的优势，却很难成为“粮农”，大户经营产生了非粮化趋势、产业环节转移以及土地分级承包现象，不仅违背了粮食安全的初衷，且挤出了小农经营和家庭经营这类真正的粮农，使国家支农资源的目标发生偏移，扭曲了乡村地权结构，因此需要谨慎推行以粮食安全为目的大户经营模式。

关键词：粮食安全；非粮化；大户经营；粮农

土地是农民主要的生产资料，也是农户家庭生计、生活保障及代际转移财富的重要内容，由粮食生产而扩展出的粮食安全问题更是社会发展与稳定的前提。在我国小农经营的格局中，家庭承包责任制“两权分离”的制度构造保障了农户的长久经营权，同时也以集体所有权来约束土地的非农转化并庇护农户的家庭经营权。这种制度客观上也造成了耕地的细碎分散化，增大了耕作成本。在当前农村人口不断流动的背景下，大量农民外出务工所产生的“离农化”带来的粗放经营、撂荒等问题，不仅造成了农地的浪费，而且威胁着国家粮食安全。为此国家出台了一系列政策以推动土地流并形成规模经营，以保障粮食安全、应对粗放经营和抛荒现象、提高耕地的生产效益。2001年中央颁布的18号文件明确了农户作为土地流转的主体，规定土地流转只能在农户之间进行。之后陆续出台政策均旨在稳定和完善农村基本经营制度，并提倡并鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将土地承包期限变为“长久不变”，在此基础上允许农民以多种形式流转土地成本经营权，加强耕地的生产属性和财产属性。土地承包经营权流转创造了“两权分离”的地权结构，通过土地经营权流转而形成规模经营，以稳定经营和规模效应来提高生产效率，进而保障国家粮食安全。

国家粮食安全依赖于粮农生产的稳定性和持续性，近年以来国家不断提高粮食保护价格来刺激农户种粮积极性，但同时农村人口不断外流造成农业劳动力短缺，部分地方出现了抛荒问题，严重影响粮食生产安全。正是在这一背景下，通过土地经营权集中形成“种粮大户”来解决粮食供给问题的方法已成为共识。近年来，土地流转与规模经营的途径已由自发流转模式向行政主导模式转变，并与粮食安全话题紧密相关，从中央到地方都开始注重对种粮大户的扶持。根据蒋省三、刘守英等人2007年的研究，土地承包经营权流转占总承包耕地面积的比重呈现地区差异，比例最高的浙江省为19.8%，重庆市10.84%，四川湖北为10%；而从流转方式看，农户自发流转的比率达到80%以上[1]45。土地流转与规模经营的话语已成为农业变革的主导途径。而就在各地纷纷开展土地流转探索之时，以小农家庭经营为主体的中国粮食生产仍然稳创新高，完成了产量“九连增”的成绩，这一“悖论现象”应当引发更多的思考，那就是小农经营是否是低效率的因而难保粮食安全？通过土地流转形成的大户经营能否保障粮食安全？

一、土地经营权流转与大户经营

粮食生产与供给是粮食安全的核心，而从土地流转的政策预期来看，相对于小农散户经营出现的抛荒与粗放化生产，规模经营能够实现技术和资本密集投入，推动生产方式的现代转型，并以专业化、规模化和集约化来实现稳定的生产与供给。从经济理论来看，粮食生产的规模化及现代化经营是最有利的生产方式, 其原因是规模效应使然；从政策实践来看，粮食生产的规模化表现在扶植一批“种粮大户”，他们作为粮食生产与供给的主体来代替分散的小农经营者[2]。在现行地权结构中，若要培育“大户”群体来担负粮食安全之责，就需要政府以行政力量来推动土地大规模流转，将农户分散的经营权流转到“种粮大户”手中，农户以租金形式获得经营权流转收益，“大户”则成为村庄生产的主力。这种模式在全国各地均已实施，地方政府与集体组织主动介入，引导土地经营权向大户、企业和业主流转。