粮食安全视角下的农业经营问题（6）

五、国家政策如何保障粮农安全

要保障粮食安全，就需谨慎推行土地大规模流转，切忌盲目扶持大户经营，通过国家政策来调控粮食安全的思路须由粮食安全转为粮农安全。国家作为一个具有宏观调控能力的主体, 可以通过制定惠农政策激励农民特别是粮食主产区农民的种粮积极性, 从而提高国内粮食生产总量，当然惠农政策的目标群体必须是粮农。

国家惠农政策需提高瞄准度，真正实现种粮补贴的政策绩效。国家粮食综合补贴已实现全覆盖，补贴内容也越来越全面，补贴均是以“一卡通”形式发放到原初承包户手中。而在很多地方土地流转后，原初的承包户离土离农却仍然享受“粮食综补”，而真正的粮农—“中农”群体—却并未得到补贴，特别是综合补贴中关于农机、柴油、良种等补贴内容，其政策意涵是为提高种植者的积极性而给与的激励，现在却被不从事种植的外出务工者掌握。很多地方农民边领补贴边抛荒，粮食综合补贴更像是国家给予的无偿福利。地方政府更愿意支持大户，倾注了大量的扶持政策和支持资源，即使大户并不能成为“粮农”。国家政策激励呈现“抓两头”特征，补贴经营大户和小农承包户，却忽视了发挥粮农功能的重要群体—适度规模经营者。在种粮主体多元化的今天，政策瞄准度的提高有助于节省国家支农资源，更有利于使粮农切实受到政策扶持和激励，维持粮食种植的稳定性。

在小农经营出现困境的地方，政府需要培育适度规模的“中农”，其政策意义是摒弃对“种粮大户”的理想化期待，转而扶持基于家庭经营、依赖社会化生产服务体系、乐于长期从事粮食种植的适度规模者，这种扶持不仅是认可其经济与社会功能，更是要以政策偏向来给予扶持，并以此来推动农业经营体制的创新[12]。发展适度规模经营就是要重点扶持土地自发流转，重视小农家庭的经营功能，谨慎引到资本下乡与土地流转，通过村社土地的自发流转形成适度规模经营的“中农”和家庭农场，这样既能维持国家粮食的长治久安，也能破解小农经营的部分弊端。通过适度规模经营产生的一批中等收入群体，能够成为农村中稳定的中间阶层，在农村愈发开放、高度分化的情况下，此类中间阶层能够承担起乡土社会“稳定器”功能，更能承担粮食安全的重要职责。