求解二元结构：农地改革年内望破题（2）

地方政府掣肘土地改革

《土地管理法》的修订工作已经启动多年，近期有消息称，全国人大常委会正在审议《土地管理法》修订草案，或允许集体土地不经过转为国有土地就可以直接入市交易。但政府部门甚少针对上述法律的修改进行披露，多数业内人士认为，作为土地制度改革的最大障碍之一，如该法律的部分条款能够有所突破，将大大推进土地制度改革。

记者：土地制度改革一直是外界呼吁的改革重点，但这么多年一直很难有实质性突破，其难点在哪儿？

邹晓云：外界对土地制度改革的预期，无非在于破除城乡土地的二元结构，让农村集体土地能够平等地进入市场，既可以改善当前的土地市场状况，配合城市化转型、经济发展转型的需要，又可以让农民更多享受到土地作为一种权益带来的收益，共享发展带来的好处。

我认为问题的症结在于土地征用制度。其实，现在农村集体土地所有权和国有土地所有权，两权都是所有权，在字面上或者是表面上是平等的，是可以一样流动的。

但是，由于农村集体土地要转变为国有土地之后才能成为城市的建设用地进入市场，这其中必须经过一道征收程序。这道征收程序成为了破除城乡土地的二元结构的一道门槛，集体土地流动就成为了不可能。

征地制度在上一届政府就被要求改革，当时最主要的方案是缩小征地范围，限定在公共目的上，但是并没有取得实质性进展。最有可能的阻力来自于地方政府。主要原因是现行的征收制度已经成为了地方政府财政收入的重要来源，同时，更重要的是，地方政府可以借助征地过程中的主动权，来自主安排和配置土地。

特别是通过较低的成本，来满足地方政府的基本用地需求，比如基础设施建设用地、保障房建设用地等等。作为土地收储和供应方的地方政府，显然不愿意改变现有的制度。

记者：如果破除了法律障碍，是否会有助于这一改革的加快？

邹晓云：《土地管理法》和其他法律条文中，有关征地制度的条款比较多。但现实的问题是，一项法律的修订，不仅要经过多个部门的讨论和会签，同时还要接受全国人大的审议，按照正常的做法，还需要向全社会公开征求意见。在这个过程中，涉及到的程序繁杂，利益群体较多，阻力可想而知。

试点先行带动制度破局

照多数业内人士的看法，由于阻力重重，试点先行恐将是土地制度改革的主要切入点。借助试点的扩围，相关的制度有可能取得渐进式突破。

记者从权威人士处获悉，11月之后，宅基地制度改革试点和农村集体建设土地流转试点范围都有可能扩大。其中，先行地区的经验可能作为制度改革的重要样本。

记者：在城镇化进程推进和经济结构调整的关键阶段，土地制度的改革有多重要？

邹晓云：事实上，土地问题已经成为很多地方推进城镇化的核心问题。一方面，由于政府部门是土地征收的主体，作为弱势一方的农民又缺乏足够的法律保障，导致很多中小城市在土地征收过程中，存在损害农民利益的现象，并引发不少社会问题。

另一方面，一些大城市由于农村集体用地和城镇建设用地的流动不畅，出现城镇建设用地不足，现有集体建设用地低效利用的情况，并进而催生出计划外违规用地和“小产权房”问题。在这个过程中，土地制度的改革急需推进。

记者：既然存在现实的障碍，土地制度改革有没有合适的路径？

邹晓云：从当前的情况来看，合理的路径应该还是试点先行。通过试点范围的扩大和试点地区的经验总结，来逐步推进制度的改革。但是，试点应该是具有突破性质和意义的试点，现在的试点大部分仍然在现行法律框架内进行，侧重在技术层面。既然是试点就应该有所突破，只有这样才能促进相关法律的修订。

记者：如果实现城镇用地和农村用地同权同价和自由流转，是否意味着“小产权房”的合法化？对于地方政府在征地过程中损失的收入，该如何弥补？

邹晓云：即使实现城镇用地和农村用地同权同价和自由流转，“小产权房”也应该公平付出代价。比如小产权房可以通过补办相关的手续和补交“土地用途变更税”的方式，实现合法化。这个“土地用途变更税”是我提出的，在将来的征收制度改革中可以考虑。

其大致意思是，将来如果缩小征收范围之后，土地供应会分为两条线，一是使用国有土地，使用者缴纳土地出让金，这没有问题；二是使用集体建设用地，由供地方向政府缴纳一笔税收。这样既对于使用国有土地使用者更加公平一些，也有利于平衡市场，同时可以弥补减少征地后带来的政府土地收入减少，保证地方政府的收益。这种方式一些发达国家已经采用。（中国证券报，记者 张敏）