事业单位职员制改革：进程、问题与对策（2）

二、当前事业单位职员制试点中存在的主要问题

尽管事业单位职员制具有重要的现实意义并且试点工作也取得了一定成效，但职员制的推行在现实中依然存在一些比较明显的问题，这主要表现在以下几个方面：

第一，对薪酬的关注多于对职员制改革整体性的关注。事业单位职员制的重点在于事业单位的去行政化以及事业单位管理人员的管理科学化和规范化，因而是一项整体性甚至根本性的改革，但目前的绝大部分事业单位职员制试点的主要动机却是为本单位管理人员拓宽薪酬增长空间，破解管理人员不晋升职务就无法实现薪酬增长的困境，缓解在管理人员职务晋升方面面临的压力，一定程度上缓解事业单位管理人员的不满。在事业单位中之所以存在通过职员制为管理人员增加工资的强烈动机，还有另外一个原因，这就是很多事业单位管理人员对于与本单位专业技术人员之间的薪酬差距感到不满，他们认为自己的工作时间要求较为严格，自由度比专业技术人员低很多，但薪酬水平却比专业技术人员低一截，此外，近些年来，专业技术人员通过承担各类科研项目、出版著作、外出讲课等方式获得的工资外收入逐渐增多，而管理人员却鲜有获得工资外其他收入的机会。尽管事业单位管理人员的这种看法并非完全正确，但事业单位领导者却不得不考虑他们的这种比较心态，因为事业单位的很多日常管理性工作和正常运行毕竟需要这些管理人员来承担。

第二，岗位管理工作和绩效考核工作不扎实。如前所述，事业单位职员制的意义绝不是为了单纯涨工资，而且，即使职员制在一定程度上有助于解决事业单位管理人员的工资增长问题，也必须建立在科学、规范的岗位管理和行之有效的绩效考核制度基础之上。健全的岗位设置和管理制度是事业单位职员制推行的一个重要基础和必不可少的组成部分，但在我国的相当多事业单位中，岗位管理工作做得并不规范，一些单位甚至没有进行过规范、细致的岗位分析，也没有通过规范的岗位说明书明确各岗位的具体工作职责以及相应的任职资格条件。很多事业单位管理人员所关注和重视的依然是行政级别和职务，对岗位的概念非常模糊，很多人甚至将岗位与职务混为一谈。很多事业单位的职员制实际上并非建立在真正的岗位价值基础之上，在将管理人员纳入这些所谓的“岗位”等级之中时，重点考虑的仍然是工作年限、职务高低等人的因素，而并非这些人实际承担的岗位职责和工作难度。比如，不少高校目前实行的“三等十级”职员制都只是笼统地规定了1-5级为高级职员岗位，6-8级为中级职员岗位，9-10级为初级职员岗位，但对这三类职员岗位却只有宽泛界定的上岗条件和需要承担的大体职责，并没有将所有的管理岗位梳理出来，更不是基于岗位评价工具确定管理岗位的价值。可以说，大部分职员制工资体系只是原来的职务工资体系的一种翻版而已。

在岗位观念不强，岗位管理体系不健全的情况下，事业单位管理人员的绩效考核也就很难做到位。事业单位管理人员从事的工作既有管理的性质，也有服务的性质，绝大多数工作都很难加以量化考核，因此，唯有通过对岗位职责的深入分析以及制订明确的工作标准，才能做到真正结合本职工作要求对管理人员实施客观、科学的绩效考核。反过来，也只有真正通过绩效考核来引导管理人员形成岗位意识和绩效意识，切实关注自己的本职工作和对单位的贡献，才能达到职员制所要实现的那种以岗位为中心，而不是以身份为中心实施管理的状态。但目前，尽管绝大多数事业单位都制订了对专业技术人员的相对量化且基本行之有效的考核制度，但对管理人员的考核却基本上流于形式，甚至根本就没有。很多人包括事业单位领导者的思想观念都并未扭转过来，岗位管理和绩效考核的基础工作依然薄弱，这显然是与职员制改革的初衷不相吻合。

第三，管理人员职业化和专业化程度不高。事业单位职员制改革的一个重要目的是去行政化，但去行政化之后事业单位仍然面临另外一个重要的挑战，这就是如何尽快建立起一支职业化的管理人员队伍。管理职能对于任何一个组织的独立运行都非常重要，随着事业单位自主权的落实，必然需要加强内部管理以及强化运营能力，而这必然会对事业单位管理人员的工作伦理和价值观以及工作能力等提出更高的要求，要求事业单位建立一支职业化、专业化的管理人员队伍。而在目前情况下，无论是事业单位中的专业技术人员还是管理人员，都把事业单位中的管理岗位视为一般性事务或服务岗位，很少认识到管理工作本身的职业化和专业化要求，对管理岗位的定位不高。比如，高校中的很多管理人员并不具备现代管理岗位要求的知识结构[3]，管理人员的队伍构成比较复杂，并且很少受过管理方面的专业训练。[4]

事业单位管理人员的职业化和专业化程度不高的问题还反映在事业单位中的“双肩挑”问题。“双肩挑”是指事业单位中的一部分人同时承担专业技术工作和管理工作的现象。理论上说，一个独立的专业技术岗位或管理岗位都要求工作者必须用全部工作时间才能履行职责，而“双肩挑”实际上是从两类岗位中各取一部分工作职责组合而成的一种特殊“岗位”。这种特殊岗位的形成有两方面的客观原因：一是部分管理岗位涉及到较强的专业技术性，因而需要任职者既懂管理，同时还懂技术;二是由于事业单位管理岗位的工资水平往往比专业技术岗位尤其是高级专业技术岗位要低，在管理岗位工资水平低的情况下很难吸引到高素质人才，只能从专业技术人员中吸引一部分人从事管理工作，因为他们可以领取与技术职称相应的工资，但实际却将相当一部分时间用于管理工作。这些专业技术人员由于对专业技术高度认同，同时对全职从事管理岗位的前途感到不确定，大都不愿意完全放弃本专业，于是便形成了这种两头兼顾的状态。

然而，“双肩挑”在实际管理中却带来了很多问题：第一，它在一定程度上否定了管理岗位自身所要求的职业化和专业化，导致出现专业技术水平高的人就能做好管理工作，甚至只有专业技术水平高的人才能承担重要管理岗位的误区，不利于事业单位专职管理人员队伍的形成和管理水平的提高。第二，由于一个人的工作时间有限，因此，大部分“双肩挑”的人往往很难实现在专业技术工作和管理工作之间的较好平衡，一定会在某个方面甚至两个方面都难以圆满完成工作。第三，它在一定程度上加剧了事业单位的“官本位”意识和“行政化”倾向，产生了很多内部矛盾。[5]部分事业单位专业技术人员寻求担任管理职务的现象在一定程度上与中国传统的“学而优则仕”思想和“官本位”思想一脉相承，它一方面会对事业单位专业技术人员的价值取向产生不正确的引导，导致一部分人不安于专业技术性工作;另一方面又会导致出现一些变相的“腐败”，即一部分人通过追求行政权力来获取职称、成果评奖等专业技术方面的好处，或利用行政权力巩固自己的专业技术地位。正因为如此，2006年颁布的《事业单位岗位设置管理试行办法》明确规定：“事业单位人员原则上不得同时在两类岗位上任职，因行业特点确需兼任的，须按人事管理权限审批。”然而在现实中，这一政策规定几乎没有什么约束力，“双肩挑”的情况在很多事业单位依然突出。