中国能源安全面临的战略形势与对策

一 国际能源战略形势的变化

进入 21 世纪特别是 2004 年以来，世界能源形势的主要和重大变化之一，就是国际石油供求形势的日趋紧张以及国际油价显著、持续上涨和剧烈波动。2008 年国际金融危机以来，国际能源市场和价格走势再次发生变化，供求形势和价格走势趋向缓和，但供求紧张和油价高位运行的基本态势没有改变，国际石油市场极度脆弱的主要特征依然存在。

（一）国际石油市场极度脆弱

21 世纪以来，国际石油“需求日趋全球化”，反映了世界石油市场的结构变化和世界经济力量的再平衡。过去数十年来，世界石油消费主要集中在发达国家，随着发展中国家新兴经济体的崛起以及经济全球化的不断发展，世界经济版图和全球能源版图发生了重大转移。1980-2000 年世界石油消费增长了 25%，发达国家消费了60%。2000-2010 年世界石油需求增长了 12%，发达国家和发展中国家消费的石油各占 50%，发达国家在世界石油市场上的主宰地位逐渐消退，发展中国家的地位和角色不断提升。从供求形势的变化来看，新世纪以来全球石油市场的主要变化特征之一是国际油气消费的快速、持续和高速增长，形成了所谓的“极度饥渴的市场”或“需求冲击”。“需求冲击”造成了国际市场供求紧张和油价上涨，这与 20 世纪七八十年代的“供应冲击”背景不同。值得注意的是“，需求冲击”或“极度饥渴的石油市场”的主要驱动力量是新兴市场的出现，中国、印度等新兴市场构成了全球经济增长和世界石油需求的引擎。

2004-2008 年间，世界经济进入了新的高速增长时期，中国经济年均增长11.6%，印度经济进入了 8% 的高速增长轨道。全球经济的强劲增长导致了石油需求的高速增长，1999-2002 年世界石油需求每天增长了 140 万桶，而 2003-2006 年世界石油需求几乎翻了 4 倍，每天增长 490 万桶。随着全球石油需求的快速增长，供求形势极度紧张，1996-2003 年，全球石油剩余产能每天大约还有 400 万桶，但到 2005年全球剩余产能减少到不足100万桶。目前全球剩余产能每天只有150万-200万桶，并且主要集中在一个国家——沙特阿拉伯，全球石油市场剩余产能的“缓冲作用”消失殆尽。从剩余产能绝对数量来看，全球石油市场比 1973 年爆发石油危机前夕还要紧张和脆弱 ；从剩余产能的相对数量看，全球石油市场更加紧张和脆弱，主要原因在于目前的全球石油市场比 1973 年扩大了 50%。所有这些因素叠加的结果，就是全球石油市场不可避免的需求繁荣和油价上涨，国际油价不得不上涨和高位运行，才能平衡市场供应和需求。2008 年 7 月，国际油价达到了历史新高 147 美元 / 桶。其他因素也加剧了国际市场供求紧张和油价上涨，全球石油工业投资不足，地缘政治局势紧张和不稳定，资源民族主义重新崛起以及金融市场石油商品的日趋资本化，一定程度上导致了国际市场供求紧张和油价的持续上涨和剧烈波动。

新世纪以来国际油价的持续上涨，是全球石油供求基本面强有力推动的结果，是未曾预料到的全球经济强劲增长、石油需求冲击和石油市场极度饥渴的结果，是世界经济力量发生重大转变的结果，也是地缘政治不稳定、供应中断导致的供应不足的结果。值得注意的是，尽管 2008 年的金融危机和全球经济衰退暂时扭转了国际油价持续高企的局面，但由于需求增长的基本面仍然存在，供求紧张的基本面依然没有重大变化，一旦全球经济恢复增长，国际石油供求和油价高企的局面，仍将可能维持相当长一段时期。

（二）国际能源安全问题日益突出

随着石油市场发生的重大变化，国际能源安全再度成为全球经济和政治的主要议事日程，尽管金融危机以来世界各国对供应、需求、价格和运输安全的重视程度有所下降 ；与此同时，能源安全的概念与外延不断扩大。

21 世纪以来，周期性的石油市场紧张、油价波动和高涨，引发了世界各国对能源安全的高度关注。石油出口国的政治不稳定、恐怖主义、资源民族主义的重新崛起、对供应的争夺、进口能源成本的上涨以及地缘政治竞争等，加剧了世界各国对能源安全的担心和忧虑。2011 年席卷西亚北非的动乱引发的供应中断和油价的“恐怖溢价”，进一步加剧了世界各国对能源安全和经济下滑的担心。

当今，能源安全的概念和内涵也发生了重大变化。传统上，能源安全是指以可支付得起的价格获得的充足的能源供应。考虑到能源安全形势的新变化，当今的能源安全包括以下六个方面。第一，物质安全——能源资产、基础设施、供应链和贸易路线的安全以及紧急情况下必要和迅速的能源资产、基础设施、供应链和贸易路线的替代。第二，能源获取最为关键，不论是物质上的，还是合同上的、抑或是商业上的开发和获取能源供应的能力。第三，能源安全是一种系统或体系——由国家政策和国际机制构成，旨在于对供应中断、油价暴涨等紧急情况，以合作和协调的方式迅速做出反应，以维持能源供应的稳定性。第四，能源安全与投资安全紧密相关，需要足够的政策支持和安全的商业环境，需要鼓励投资，确保充足和及时的能源供应。第五，能源安全与气候变化或环境安全问题密切联系。当今气候变化和环境政治的困境在于能源的生产和消费方式，节能减排、低碳经济、清洁能源发展，已经成为能源技术革命和全球能源结构变化的主要变化趋势。第六，能源安全不仅仅局限于石油供应和油价安全。长距离天然气管道运输的发展和液化天然气（LNG）市场的增长，正在使天然气成为全球性商品，全球天然气的供应和运输安全问题日趋突出；美国、中国、印度和其他一些国家电力供应的中断、短缺造成的经济损失，突出了电力供应系统的可靠性和安全性风险 ；灾难性突发事件，如 2005 年墨西哥湾的卡塔里娜和丽塔飓风，不仅对墨西哥湾的海洋石油和天然气生产、海底管道造成破坏，而且对陆上码头、炼油厂、天然气加工厂、长距离管道运输和电力系统，造成了严重损失。因此，能源安全也关系到应对突发性的自然和人为灾难引发的能源供应中断和短缺风险的能力。

（三）新能源技术革命的影响巨大而深远

新能源技术革命、非常规油气资源生产以及边疆开发日益成为国际能源工业的主要发展趋势，正在和将要对全球能源供求和价格产生重大和深远的影响。深海石油是非常规能源资源，当今全球石油产量的大约 30% 或每天 2600 万桶的石油产量，是由海洋油田生产的。2010年全球深海石油产量为600万桶/日，超过除沙特阿拉伯、俄罗斯和美国以外的任何国家的产量。预计到 2020 年，全球深海石油产量将达到 1000 万桶 / 日。在深海石油勘探和开采领域，过去 10 年，巴西已经超越了美国，成为世界上最大的深海石油生产国。巴西正在迈向世界主要产油国的行列，预计未来10-15 年内，巴西每天石油产量将达到 600 万桶，将超越委内瑞拉，成为拉美的能源权力中心，不仅成为美国，而且成为未来 10 年世界石油供应的重要来源。非常规油气资源是当今世界能源供应的重要组成部分，包括深海油气、重（稠）油、超重油、页岩油、焦油砂、深层石油、致密油、天然沥青等油气资源。21 世纪以来，世界新能源技术革命尤为引人注目，以加拿大油砂、美国的页岩气革命和巴西的深海新油气蕴藏发现为代表的非常规油气资源重新走进了人们的视野，并在“世界石油新格局”中扮演越来越重要的角色。在不到 10 年的时间里，加拿大“油砂”已经从一种边际资源变成了主要资源，目前加拿大油砂产量为 150 万桶 / 日，到下个 10 年初可能翻番，达到 300 万桶 / 日水平。随着致密油和墨西哥湾海洋石油产量的增长，未来 10 年，美国的国内原油产量将增长 20% 以上，美国的能源安全环境将得到逐步改善，其全球和地区战略的灵活性和选择性增加。 新能源技术革命的影响可能是巨大和深远的，不仅扩大了油气资源的定义，将非常规油气资源变成常规油气资源，更重要的是将增加全球能源供应，满足不断增长的全球能源需求。预计到 2030 年，非常规石油生产将占全球石油供应的 1/3，届时，这些非常规石油资源将会有“一个新名字”——它们将被称为常规石油资源。

（四）世界主要国家的能源战略和政策正在发生变化

进入 21 世纪以来，受国际油价持续上涨、能源市场紧张和气候政治变化的影响，世界主要国家的能源战略和政策发生了相应变化，世界主要国家除加紧对全球油气资源的争夺与控制外，突出强调节能减排和新能源的开发，突出新能源发展的重要战略地位，突出抢占新能源发展和新工业革命的先机。2007-2010 年度，是世界主要国家能源政策变化最为明显的年份，美国通过了“美国能源独立与安全法案”、欧盟委员会对欧盟能源政策“二次评估”的“补丁”、日本 2010 年对能源政策重审、俄罗斯发布《俄罗斯 2030 年以前的能源战略》。奥巴马“能源新政”明显具有向节能、新能源领域倾斜和抑制传统油气产业的倾向，提出了“能源独立”新概念，计划增加国内能源供给和来自西半球国家特别是加拿大、巴西的能源进口，到 2020 年摆脱对中东和委内瑞拉的石油依赖。欧盟能源战略与政策的显著特征是，在注重保障能源供给的情况下，注重节能减排和新能源的开发。2011 年欧盟委员会公布了“欧盟2050 能源路线图”，减少碳排放成为欧盟能源路线图的主要战略目标和刚性目标，欧盟计划到 2050 年欧盟域内碳排放量比 1990 年的水平下降 80% 至 95%。发展可再生能源、充分利用风能和太阳能，成为路线图的具体政策路径。与此同时，欧盟对能源行业制定了三大目标 ：能源供应的可靠性、技术竞争力的优越性和行业去碳化。日本强调加强资源保障和供给的稳定性，大力发展可再生能源发电，利用技术进步，减排增效，开发并推广能源技术革新，实现能源自给率翻番。俄罗斯的新战略包括继续扩大油气的生产和出口，发展核能、可再生能源和水电，加大资源开发力度，加强油气基础设施建设，开拓亚太市场，扩大对亚洲能源市场的占有。石油输出国组织强调加强与石油消费国、非石油输出国组织成员的合作，稳定国际能源市场，但继续缩减投资和放弃产能扩张。印度、韩国等国家把努力扩大获取海外油气资源，作为战略重点和政策目标。

（五）能源安全与气候政治高度结合

过去 10 年来，能源安全、气候变化与环境政治高度结合和紧密相连，不仅是世界能源形势变化的主要特征之一，而且预示着世界能源形势的重大变化趋势。气候政治的本质是能源消费与经济发展问题，当前国际气候政治形成了由“三大利益集团”共同主导的局面，欧盟将自己视为应对气候变化的领导者和先行者，在节能减排立法、政策、行动和技术方面一直处于领跑地位，美国则逐渐加大对气候政治主导权的争夺。随着中国、印度等新兴经济体能源消费和碳排放的快速增长，中国、印度等新兴经济体在能源安全、气候政治上面临的压力越来越大。在全球能源市场结构发生重大变化、气候政治斗争加剧的大背景下，世界主要工业发达国家和地区不断出台新的能源和环境政策，将与环境友好的新能源产业发展列为优先和重要战略地位，抢占第三次工业革命的先机，不仅希望新能源技术和产业的发展增加就业和改善气候环境，而且期望能源结构的改变能够增强国家的能源安全。过去10年来，发达国家和地区传统能源消费水平的缓慢增长、新能源消费的较快提升，已经对国际能源消费结构产生了重大影响。能源安全、经济发展与环境政治日趋紧密的发展趋势，对国际能源战略形势的发展将产生重大和深远影响。

（六）世界石油新版图正在悄然改变

过去 50 多年来，世界石油版图的中心一直是中东，中东石油一直是全球能源权力结构的中心。进入 21 世纪以来，世界石油新版图正在悄然改变，新的世界石油版图的轮廓正在出现，其中心将不是中东，而是西半球。新的能源轴心，从加拿大的阿尔伯塔（Alberta），下延到美国的北达科他州（North Dakota）和得克萨斯州（Texas），穿过法属圭亚那沿岸的新发现，再到巴西发现的新的巨大海洋油气蕴藏，似乎正在悄然形成。在不到 10 年的时间里，加拿大非常规石油资源“油砂”，已经从一种边际资源变成了主要资源。目前加拿大油砂产量为 150 万桶 / 日，在下个 10 年初还可能翻番，达到 300 万桶水平。西半球能源轴心的另一个重要角色是巴西，在过去 10年的时间里，巴西南部海岸巨大石油资源的发现和开发，正在改变着世界的石油版图。到 2020 年，巴西石油产量可能达到 600 万桶 / 日，两倍于委内瑞拉目前的产量，将使巴西成为拉美的石油权力中心，成为美国重要的石油进口来源。世界石油新版图的第三个重要角色是美国，美国的“天然气革命”正在改变着美国的能源供求和美国的能源安全。2001 年，美国研发出了一种“同步压裂”的开采技术，可以经济地开采过去用传统技术无法开采的页岩气这一非常规油气。8 年前，在美国北达科他州的 Bakken，这种称为“tight oil”石油产量每天不到 1 万桶，目前已经达到了近 50万桶水平，类似的发展在美国得克萨斯州南部和西部也在上演。“tight oil”石油产量增长迅速，2000 年美国每天的“tight oil”石油产量为 20 万桶，到 2020 年保守估计将可能达到 300 万桶 / 日的水平，将占美国石油产量的大约 1/3。不可否认，世界新石油版图的主要特征是非常规油气资源的发展，其重要推动力是技术的进步和创新。新的世界石油版图意味着全球石油供应体系将变得更加具有活力和弹性，美国的能源供应将变得更加安全，中国等发展中国家将变得更加依赖中东和非洲的石油供应，将变得越来越多地卷入中东地缘政治事务。

乐观主义认为，世界石油新版图将改写全球政治，中东产油国的实力和重要性将走下坡路，美国的石油进口来源将越来越远离中东地区，其全球和地区政策或有相应变化。世界石油新版图对全球石油安全以及中东石油的影响，目前还难以进行科学评估和判断，取决于非常规油气资源的开发速度和技术、市场的发展。随着世界石油新版图的发展，非常规石油资源的开发可能会改变世界石油流动，西半球油气生产与供应在数量上可能会有很大变化，对中东石油的需求和依赖可能逐步减少，到 2020 年甚至可能骤跌到目前水平的一半。相比亚太地区剧增的石油消费量，全球石油贸易流向将更多地从西方转到东方，特别是石油需求旺盛的中国和印度。所有这一切对国际地缘战略格局将产生重大影响，一方面，中东石油因素在美国能源安全和外交战略中的地位可能继续下降，而在中国能源安全中的权重将可能越来越大，中东可供中国和印度的石油供应会有所增长，但中国等新兴市场国家介入中东事务的风险加大 ；另一方面，随着世界石油新版图的逐步形成，美国能源安全环境得到改善，其全球和地区战略的灵活性和选择性增加，但美国目前的石油进口绝对量还相当大，美国未来要完全达到能源独立不仅希望不大，而且在全球化时代完全不可能。

（七）谨防“资源民族主义”重新崛起

近年来，资源民族主义的重新崛起是世界能源形势变化的主要特征之一，其对国际能源安全的影响不容忽视、掉以轻心和低估。21 世纪以来，随着世界能源市场供求关系和国际油价的变化，“资源民族主义”重新崛起，这一周期性的能源市场变化形势引起了业界的关注。

资源国政府通过限制甚至禁止外国资本对本国上游油气产业的投资，或者通过强制性的“修改条款”，调整与外国政府和能源公司的关系，获得对本国油气资源收益最大化的现象和行为，在世界各国有扩大之势，致使业已十分脆弱的国际能源安全增添了变数。油气资源国政府出于本国生存和发展的需要，通过限制甚至禁止外国资本对本国上游油气产业的投资和“修改条款”等手段，来加强本国对油气资源的控制，在油气资源的归属、市场准入、开发及利润分配等一系列问题上，对外国石油公司及投资者采取了限制甚至国有化政策，使制度规范的稳定性、合同条约的圣洁性以及履约率降低，导致国际油气投资的政治、经济和商业风险增大，影响到了国际能源生产与供给，加大了地缘政治风险。资源民族主义的实质是发展与竞争，但对全球能源生产与供应、能源投资机会与能源市场的平稳发展，一定程度上具有限制和消极影响。资源民族主义是一种周期性现象，其化解之道必须走合作共赢之路，承认、正视和关注资源民族主义，尊重资源民族主义，冰释资源民族主义，加强国际合作与交流，共同发展和合作共赢。

（八）地缘政治与能源安全紧密联系

地缘政治矛盾与冲突，对全球能源供求和油价形势的影响越来越直接和严重，相当程度上，地缘政治力量对世界能源市场的影响，如同经济因素的影响一样大。2011 年以来，席卷西亚北非所谓的“阿拉伯之春”，严重地影响了国际石油供应和市场稳定，影响国际油价走势和国际能源通道运输安全。此事件不仅再次证明了西亚北非能源地缘政治的结构性矛盾与风险，而且对国际能源市场和能源安全构成了根本挑战，同时对中国的能源安全构成了重大风险预警。从能源安全的角度看，油气供应中断和国际油价的暴涨暴跌是国际能源安全的最大风险暴露和风险挑战。历史上，国际石油市场的稳定供应总是问题和麻烦不断，国际油价也从来没有稳定过，或者仅是相对稳定，这不仅仅是市场供求基本面的问题，国际能源地缘政治，特别是西亚北非等世界能源中心地缘政治的结构性矛盾的影响不容忽视。历史再次证明，中东能源地缘政治的结构性矛盾与冲突能够对国际能源安全构成挑战，影响国际能源市场供应链的任何环节，进而影响国际油价的变化。当前的西亚北非局势不仅是地缘政治结构性矛盾的再现，问题在于，这种结构性地缘政治矛盾不是美国、也非联合国、更非中国能够解决的，必然对中国的能源安全构成重大风险预警。这意味着西亚北非油气的安全和充足供应仍将长期不稳定，意味着国际油价不会稳定在任何水平上，同时意味着世界和中国的能源安全将长期受到西亚北非和其他地区地缘政治的影响。

（九）油气管道运输安全凸显

从供应链的角度看，油气管道运输安全是能源安全供应链的重要环节，是保障国家能源与经济安全不可或缺的重要组成部分，近年来“俄乌斗气”等事件，突出了管道政治对世界能源安全形势的重要作用和影响。油气管道政治的最大风险在于正常的油气运输可能中断，油气供应受到干扰，消费国下游炼化产业正常经营和经济社会发展的正常消费需求受到影响，导致国家能源与经济安全的风险暴露，加剧双边或多边紧张关系。历史上看，油气管道运营并非一帆风顺，并非总是安全和稳定发展的，总是有些问题出现，导致管道运输量和供应量的缩减，甚至最终导致管道运营的完全中断，使得本应是商业活动的管道运营，超出经济的范围，上升为政治问题。从历史经验看，跨境油气管道政治的表现形式多种多样，管道政治产生的原因也多种多样 ：历史因素、领土和边界争端、新生地缘政治斗争、资源民族主义的兴起、跨境国政局变动、大国因素、恐怖主义，甚至作为政治、军事和外交手段而中断或限制跨境油气运输等多种复杂动因并存。解决油气管道政治的途径和方法可以是政治的、经济的、军事的和法律的，视油气管道政治的形式与诱因而定。目前，管道运输安全问题受到了世界各国的重视，但中国等新兴国家对跨境油气运输安全的研究较为薄弱，风险预警缺失，问题意识和战略认识上也存在偏差。