中国能源安全面临的战略形势与对策（2）

　二 中国能源安全面临的主要风险与挑战

国际石油供求形势紧张、国际油价显著上涨和高位运行，对中国的能源和经济安全构成了重大挑战。中国的能源安全主要是石油和天然气供应安全问题，是对清洁能源需求刚性上升而国内供给严重不足、对外需求不断增长引发的结构性矛盾。

（一）国际石油供求形势紧张对中国的影响

目前，中国对外石油依存度已经超过 55% 大关，2012-2015 年间将超过 60%，2020 年可能超过 70%。保守估计，2030 年中国原油进口量每天将接近 1 000 万桶。国际能源机构预测，按照 2020 年中国经济翻两番计算，2020 年中国石油需求将达到9.2 亿吨，即使中国石油利用效率提高一倍，仍然需要 4.6 亿吨，而中国的石油产量最多能够达到 1.8 亿 -2.0 亿吨，供需缺口为 2.5 亿 -3.0 亿吨。这一巨大的缺口只能通过进口来填补。中国石油供应安全形势严峻，长期来看，国际石油供求形势紧张、国际油价高位运行的风险依然存在，对中国经济社会健康发展、全球和地区战略的灵活性选择，将构成根本性挑战。

（二）新能源技术革命对中国提出重大挑战

21 世纪以来，全球迅速发展的新能源技术革命、非常规油气资源生产、边疆和深海开发以及世界石油新版图的出现，西半球国家在未来全球能源市场上的地位和作用的日趋重要，加拿大、巴西等国常规和非常规油气产量的增长以及美国国内能源供给的增加和能源安全状况的改善，有利于增加全球能源供给，保障能源安全。这种发展趋势客观上有利于中国的能源安全，但也对中国提出了重大挑战。首先，中国的新能源技术革命滞后、非常规油气资源开采技术缓慢，边疆勘探开发和深海油气开采技术落后，非常规油气资源开发和生产处于起步阶段，短期内难以对国家能源安全做出重大贡献。中国能源企业管理和经验不足、边疆和深海开采技术、非常规油气提炼技术等核心技术和装备竞争力不强，客观上也影响到了中国的对外能源合作。其次，西亚北非石油供应在中国能源安全战略中的权重已经较大，随着美国对中东石油依赖的继续下降，西亚北非可供中国需求的石油供应会有所增加，有利于中国对西亚北非石油的获取，但中国将不得不更多地介入西亚北非事务，就中国目前和今后一段时期仍然缺乏应对西亚北非能源政治及风险的能力而言，中国的中东战略和政策将受到严峻考验。

（三）中国面临的压力和责任

世界主要国家能源战略和政策的调整变化都是将能源安全、气候变化与环境政治紧密结合，世界主要国家对节能减排、新能源开发与发展重要战略地位的重视以及气候政治越来越加大的减排要求和国际责任，对中国经济结构转型、低碳能源经济发展和应对气候变化政策构成了巨大压力和挑战。特别是在能源安全、经济发展、环境政治与国际责任等一揽子综合问题上，中国受到的压力和承受的责任将会越来越大。

（四）中国要防范资源民族主义的重新崛起

资源民族主义的重新崛起，不仅影响到国际能源供求形势和价格走势，对中国“走出去”战略、扩大对外能源合作、海外油气资源接替战略，也构成了重大挑战。自“走出去”战略实施以来，中国已经在全球近 40 个国家进行能源投资与贸易，签订了众多能源合作协议，获取了一定的国外油气资产（份额油气），促进了与资源丰富国家的能源合作，一定程度上改善了国家能源安全。然而，中国的对外能源合作仍然存在众多问题和缺陷，不仅合作的深度不足，取得的成果有限，而且中国对外油气合作获得的收益对国家能源安全的贡献依然有限。其重要原因在于资源民族主义的影响不容忽视。中国不仅在南美等资源民族主义国家，甚至在沙特阿拉伯等中东国家，开展对外能源合作困难重重。沙特阿拉伯、科威特等国一方面看好中国巨大的能源市场和消费潜力，愿意并积极发展与中国的能源合作 ；另一方面却长期封闭其上游石油勘探、开发和生产领域，只愿出口油气并参与中国下游油气工业发展，而不愿开放自己的上游领域，致使中国与这些国家的能源合作具有单向度的特点，不利于双边油气合作的深化。

同样情况发生在南美地区，委内瑞拉等南美资源国政府通过限制甚至禁止外国资本对本国上游油气产业的投资，或者通过强制性的“修改条款”，调整与外国能源公司的关系，获得对本国油气资源收益最大化等资源民族主义行为，不仅影响到国际能源资本投资行为，而且严重限制和制约着中国与南美国家能源合作的深化。

（五）正确处理好地缘政治与能源安全问题

西亚北非油气对中国能源安全的战略意义重大，中国目前石油进口的 70% 来自西亚北非地区，未来的进口数量和比重还可能进一步增长。中国能源安全实为西亚北非地缘政治安全，保障中国能源安全实质上要求西亚北非地缘政治环境稳定，然而，中东能源地缘政治的结构性矛盾对中国能源安全构成了重大挑战。中东地缘政治具有结构性矛盾、长期化和难以解决的特点，将长期影响到中东石油的安全和稳定供应，影响国际能源市场供求。仅从政治和社会稳定而言，中东缺乏政治和社会稳定的坚实基础。自 20 世纪 70 年代以来，石油收入深刻改变了中东社会，但是，迄今为止中东几乎缺乏相应的政治变化以“应对越来越多的受过良好教育的年轻一代的抱负诉求”，中东社会仍然是政治、经济失衡和代际冲突的社会，缺乏稳定的社会基础，近期中东局势变化的深刻诱因也是源自中东社会的政治经济失衡。非洲石油目前占中国进口石油的比重为 30%，对中国能源安全具有重大作用。然而，“石油政治”将是中非能源关系发展的常态问题，也是中国对非能源外交面临的主要战略挑战。总体上中国缺乏应对国际能源政治及风险的能力，中国“不干涉内政”的外交政策也不允许中国在包括西亚北非在内的国际能源地缘政治问题上大有作为。如同西方的西亚北非政策屡次使自己成为“自我设陷的牺牲品”一样，中国自身的缺陷和有关政策有可能成为西亚北非能源地缘政治的“人质”的风险，从而可能会进一步影响到国家的“走出去”战略、对外能源合作和国家整体能源安全利益，最终形成战略理论与外交实践意义上的悖论以及传统原则与现实利益需要不完全相符的困境。

（六）中国要重视能源安全理论及其战略实践

全球能源安全内涵和外延发生的重大变化，既是历史经验和世界各国的丰富战略实践总结，也是世界能源市场的发展趋势，对中国综合能源安全理论和战略实践具有借鉴意义。长期以来，中国对能源安全的理解相对狭窄和短视，注重能源资源获取而轻视投资安全（“走出去”战略），重视石油供应安全而忽视天然气、电力的综合能源安全，注重与资源国关系发展而轻视与发达国家的能源合作，重视自力更生而忽视国际能源机制的参与和建设，注重供应来源安全而轻视油气管道等供应链安全保障。例如，随着中缅油气管道的开工建设，中国将形成四大境外能源进口通道，即西北方向的中哈原油和中亚天然气管道、西南方向的中缅油气管道、东北方向的中俄原油和天然气管道以及东部途经马六甲海峡的海上通道，在四大通道中有三大通道涉及跨境油气管道运输。然而，目前国内对跨境油气运输安全的研究较为薄弱，风险预警缺失，问题意识和战略认识上也存在偏差，往往将油气管道建设认同于运输安全和国家能源安全有了保障，对于真正可能引发管道运输安全的问题，如国际地缘政治斗争的影响、跨境国政局变动、过境费分歧与矛盾、第三方介入、履约主体变更（立约的是中央政府，履约的是公司和地方）、司法管辖机构与争端机制缺失等，缺乏前瞻性的认识和分析研究，更不用说提出宏观和具体的政策与对策建议了。

　三 中国能源安全的战略思考

（一）宏观的能源安全战略

从能源安全战略的宏观角度看，尽管全球能源市场供求形势紧张、油价高位运行、国际能源竞争激烈，能源安全本质上是一个全球性问题，单靠中国本身难以应对全球能源供求形势和油价变化风险，中国必须寻求全球和地区合作的解决方案，在全球能源治理、国际能源安全机制建设、地区稳定、全球冲突解决方面有所作为，为全球能源供求平衡、能源市场的平稳发展创造条件。这需要中国的对外战略和外交政策进行必要的调整。对于中国而言，当今的时代语境已经发生了深刻变化，外部表现为能源、环境、反恐等全球性问题的兴起、相互依赖的加深，内部表现为国际地位与能力的提高、国家身份和利益的转变等。这些新的时代背景，已经给中国传统的对外政策带来了一些冲击，中国有关原则和政策的调整具有了必要性和紧迫性。实际上，中国对外战略和外交政策调整有利于确立新的外交理念，有利于提高中国对外战略和外交政策的宽松度、灵活性和可操作性。从保障国家能源安全、促进国际能源市场平稳发展的角度看，中国对外战略和能源安全政策的调整也是必要的。事实上，中国前国家主席胡锦涛提出的“新能源安全观”，强调“良好的政治环境”和“产油地区的稳定”对能源安全的重要意义，标志中国的能源安全思想更加成熟和包容。

具体说来，第一，要应对全球能源供求紧张、高油价、气候政治、资源民族主义、能源地缘政治等风险挑战，中国应该在加强与油气资源国对话与合作的同时，切实加强与发达国家的能源安全合作，积极创造条件，加入国际能源安全机制（国际能源机构），参与全球能源安全治理，在此问题上无需再争论不休。第二，在全球冲突解决和地区稳定问题上，中国对外政策必须更加主动积极，承担相应的国际责任和义务，积极介入西亚、非洲和拉美等地区事务，努力形成“良好的政治环境”和“产油地区的稳定”，为国际能源市场平稳发展创造条件。第三，积极参与国际气候政治谈判，在力所能及的范围内，尽可能承担更多的减排责任和义务，从外部力量推动国内的经济结构转型、节能降耗、低碳经济社会发展和能源安全。第四，在应对跨境油气管道政治问题上，除了相关各方签订的有针对性的合同性协议性条款外，法律性方法最重要的就是运用世界贸易组织（WTO）和《能源宪章条约》（ECT）里的相关规定。一旦出现问题，不再仅仅是两个或几个直接利益相关方，而是可以通过多边司法管辖的方法来应对，在多边体制下解决相应问题。ECT 是有关跨境管道运输的成文的法律性文献，也是一种国际能源机制安排，其中对于过境、过境运输的定义、过境的基本原则、解决过境争端等都列入该宪章的条款，对于处理跨境管道引发的政治等问题有着重要的法律依据。中国可以考虑加入 ECT 的可能性、必要性和重要意义。

（二）从中观层次来看能源安全

从能源安全的中观层次来看，除继续巩固和扩大与传统油气资源国的能源合作、获取更多的海外油气接替战略资源外，积极参与全球新能源资源开发，提升技术和装备水平，努力参与全球边疆和深海油气资源勘探开发、全球非常规油气资源开发生产，增加全球能源供应，为保障全球能源安全贡献力量，也会对自己的能源安全提供保障作用。在应对资源民族主义问题上，应该认识到，资源民族主义是一种周期性现象，资源民族主义也是“可防可控”的。

首先，中国政府和企业应该坚持下去，不因资源民族主义而退缩。其次，中国政府和企业应与产油国一起，努力克服资源国的资源诅咒问题。最后，中国政府及企业应在资源国的国家经济社会发展和建设中发挥积极作用，主动和积极承担经济社会责任和义务。例如，在中东石油问题上，尽管总体上中国缺乏应对中东能源政治及风险的能力，但进一步密切中国政府与中东国家政府的良好关系、中国企业重视不断提升自身的技术和管理能力以及服务当地经济社会发展与环境保护的能力、中国企业重视与中东地区国家企业双方具体商业利益和战略目标的一致性，显然有利于中国 - 中东能源关系的发展，有利于中国的能源安全。

（三）从微观角度看能源安全

从能源安全的微观角度看，进一步加强中国国内油气资源的勘探、开发和生产，增加国内能源供应，扩大战略石油储备规模，重视能源基础设施建设和能源安全供应链的保护，也可以应对世界能源形势的变化，特别是应对供求紧张和高油价的不利影响。更重要的是，加快中国经济增长方式和经济结构转型，切实将新能源的发展放在重要和优先发展的战略地位，重点发展新能源技术和产业，抢占新能源发展和新工业革命的先机，稳定、减少或降低对外能源依存度，改善中国的能源安全环境，也可以对中国的能源安全做出贡献。切实把能源效率——第五种燃料——摆在国家能源政策优先发展的重要地位，到 2020 年能源效率将提高一倍，则可对中国的能源安全做出更大的贡献。