中国近现代政治体制的转型及其当代启示（9）

武昌起义后，大多数省份相继宣告脱离与清政府的隶属关系而独立。孙中山在建国之初也曾主张地方自治，认为“于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制实最相宜”。[10]因此，联邦建国的主张一度盛行。1911年11月30日，独立各省派代表云集武汉讨论通过了《中华民国临时政府组织大纲》，该《大纲》规定：临时大总统、副总统由各省代表选举之，每省一票，以得票满投票总数三分之二以上者为当选。不论大小，各省一律平等。至于临时大总统权力的规定大多与美国的联邦宪法规定相仿。但是，地方分权、各自为政，造成财政分割，中央政府财政十分困难。“革命之后，县款不解于省，省款不解于中央。”1913年各省应解给中央的款项是3250万元，但据财政部的报告，从民国元年到二年12月，各省实际解给中央的款项是260万元。而军政费用，新旧内外债的偿还，均需大量款项，中央只得靠借钱度日。[11]同时，由于俄国和英国的操纵和鼓动，在蒙古、新疆和西藏地区出现了民族分离主义倾向的现实危险。这些都说明有加强中央集权的必要，于是，中国究竟应该继续实行中央集权还是强化地方自治(地方分权)的争论更趋激烈。

袁世凯在刚当临时大总统时，曾宣誓会遵守《临时约法》，承认议会的地位，也默认地方自治，但不久就改变主意，试图建立以他为核心的自上而下的中央集权行政制度。梁启超及民主党人支持袁世凯推行集权政策，要求“省”应从自治性政治实体回归到直属中央的行政机构。国民党内孙中山、黄兴、宋教仁也倾向于建立强有力的中央政府，以巩固国家的统一和推进实业建设、社会建设，不过他们主张的中央集权是民主共和制下的有限中央集权，与袁世凯的专制君主制下的绝对中央集权有本质差异。

袁世凯之后中国又出现“联省自治”的思潮。所谓联省自治，包括省自治和联省两个方面。省自治，是由各省自行制定本省宪法，依照省宪法自行组织省政府治理本省，省内实行省长民选，废督裁军，军民分治，本省人治理本省事务等，形成一省范围内的民主政治。联省，是在省自治的基础上，由各省选派代表组成联省会议，制定出一部联省宪法，实现几省的民主政治，试图通过联省自治，革除军阀地方割据分裂之弊，同时，在事权上划清中央政府与地方政府之间的界限，调整中央与地方的关系，消除社会动乱。但是有实力的军阀，如，段祺瑞和张作霖等人则主张“武力统一”，反对地方自治。由此看来，地方自治不过是弱小军阀对抗强大军阀的一个政治借口而已。地方军阀之所以倡导和赞助联省自治，是为了巩固自己的统治，借以欺骗人民，以缓和人民反军阀、争民主斗争的一种手段，是为了保住自己地盘，抵制中央政府“武力统一”的一种对策，所以，“联省自治”被人称为“联省割据”。而部分西方国家之所以支持“联省自治”，是因为可以借此实现分裂中国、削弱中国，阻止中国走向统一和强大。可是，自秦以来，中国虽时有分裂割据，但中华民族团结统一的大势并不能阻挡。近现代中国的历史再次证明这一大逻辑。南京国民政府成立，中国从军阀割据重新走向统一。此后，“地方自治”还是“中央集权”的争议虽然时有出现，但基本上中央集权占了上风。原因是，中国的现代化进程和内忧外患要求中央集权，从而使中央政府有足够的权力和能力去集中有限而分散的社会资源用于现代化建设和克服内忧外患。可是，蒋介石国民党政府实行“大汉族主义”，歧视少数民族的政策，引起广大少数民族同胞的不满和反抗，西方一些国家乘机挑动中国的民族矛盾和宗教纠纷，以图渗透、控制和分裂中国。