朱善利：论中国城乡一体化的逻辑（8）

为了有利于实现土地流转和城乡人口的双向流动，需要对农村的村级组织进行根本性改革，分离其行政和经济职能，强化其社会职能。土地确权后，在农村形成大量的类似城镇个体工商户的个体农户，以及部分集体经济组织，村级组织没有必要再承担经济职能。村组织可以改造成为类似于城镇的居民区。城镇人进入农村可以成为所在村的村民，农村村民进入城镇可以成为所在地区的居民。成为常住居民后，他们同样享有各种同等的政治与社会权利，例如选举权与被选举权，受教育权、社会保障权等，这才是城乡一体化的应有之意义。

在城乡一体化进程中，和村级管理体制改革同样重要的是教育体制和医疗卫生体制改革。目前的教育体制和医疗卫生体制不利于人口流动。

就教育体制而言，现行教育资源的获取和户籍相联系。农村人口流入城镇，其子女不能获得和所在城镇居民相同的受教育权利。农村孩子即使花很高的代价在城镇读完高中，毕业时也要回户籍所在地参加高考。不改革这些不合理的制度安排，就会使城乡的差距进一步扩大。厉以宁先生用三种资本差别解释城乡收入差距。⑥这三种资本是：人力资本、物资资本、社会资本。对于贫困的农村而言，人力资本投资尤为重要。有了人力资本就可扩大社会交往的范围，增加社会资本。教育体制改革要做到使每一个受教育者有公平的机会获得受教育的权利。公民的受教育权不受户籍限制。为了解决因城市人口扩张而出现的教育资源不足问题，政府除了本身应该增加教育投资外，还要鼓励和支持民间投资教育。对于基础教育，政府投资办的学校实行免费义务教育，收费的学校可以让其私立，公立中小学不允许收费。政府减少或者取消对私立学校的财政投入，将更多的财政投入用于公立学校。由中央政府而不是地方政府承担基础义务教育开支的责任。中央财政根据城乡学校入学学生人数的变化调整经费投入，增加城镇学校扩充所需要增加的教育经费，促进城镇化的发展。

从实现城乡一体化的目标看，医疗卫生管理体制改革的重点和教育管理体制改革一样，也是消除由该体制产生的人口流动障碍。从医疗管理体制看，除了少部分地区和少数群体的人享受公费医疗外，我国目前大部分地区和群体的人通过个人缴费和政府或企业补助的方式参加医疗保险。但是不同地区、不同群体的医疗保险管理体制存在很大差别。从大的类别分，共有三种方式的医疗保险管理体制：城市职工基本医疗保险，城镇居民基本医疗保险和新农合。这三种体制的缴费标准、报销比例、报销目录等都不相同，管理机构也不统一。例如，多数地方新农合是卫生部门管，而城镇居民基本医保是劳动保障部门管。由于三种体制的差别较大，因此各地都是将三种类别的医疗保险分别统筹，而且大多是在县一级统筹。统筹的类别分散，统筹的层次低，导致保障能力低、管理成本高、资金使用效率低和抗风险能力弱。应该实施城乡一体化的医疗管理体制。鉴于职工医疗保险是个人和企业共同缴费，不同于新农合和城市居民医保由个人缴费和政府补助相结合的缴费办法，可以让城镇职工医疗保险独立运行，而将新农合和城镇居民医保并轨，实行统一的缴费标准和报销比例，并且建立统一的管理机构管理。与此同时提高统筹层次，实行全国范围的统筹，分级管理，政府补助的部分由中央财政支付，以利于人口在全国范围内城乡之间流动。与此同时，进行卫生管理体制的城乡一体化管理。目前，儿童保健、孕产妇保免费婚检、老年人保健、慢性病管理、健康教育等卫生服务大多为城镇居民享有。改革的目标是实行城乡统筹，凡是城镇居民能够获得的公共卫生服务，农村居民也应该可以获得，这才符合城乡一体化的要求。