朱善利：论中国城乡一体化的逻辑（6）

并不是说，所有地区农村的各种社会保障都不及城市。富裕的地方，例如长三角和珠三角某些地区，由于工业化与城镇化快速发展，使得当地农民从租赁土地、办工厂、出租房屋等获得丰厚的收入，其获得的收入和积累的财富甚至超过当地城镇居民。中山市人就说过，当地存在的不是城乡差别，而是乡城差别。就普通百姓而言，农村居民有宅基地、有住房租赁收入，还可以从村集体的产业、物业收入中分红，城镇居民则没有这样的收入。但是，像中山这样的乡城差别的现象在全国少之又少。即使在中山市，同是当地农村居民，也存在苦乐不均状况。近郊农民比远郊农民有更多的房屋租赁收入和从集体获得的物业收入，还可以获得镇、村、或村民小组(即原来的生产小队)集体为居民购买的社会保障与保险。村与村之间差别很大。农民的养老、医疗、收入保障依赖于村集体，甚至是村民小组集体。这基本上反映了中国各地的现实状况：各种社会保障仅依靠区域性的地方政府和狭小的集体。

不管是普遍存在的城乡差别，还是并不多见的乡城差别，都说明我国的社会保障制度整体上很落后，社会保障制度不仅没有在全国统一，而且在省、地市、甚至县内都不统一。这样的社会保障制度不利于生产要素的流动和资源的有效配置。经济发达地区好的社会保障只惠及当地的户籍居民，而外来居民被排斥在该社会保障之外。本地居民不愿流出本地，外来居民也难以融入当地社会。长久下去，户籍所在地仍旧是居民的最终归属。

必须改革与完善现行的社会保障制度。改革的目标是建立城乡统一的社会保障制度，以利于人口在城乡之间自由流动。任何一个居民，不管居于何处，都能够享受基本的养老、医疗、收入等保障。改革的步骤是首先提高现有养老、医疗、收入保障水平。养老保障要做到使老人靠养老金可以维持最低限度的生活；医疗保障要做到使患者不会因为大病而致贫或返贫；收入保障要能够维持低收入者的最低生活。为了在全国实现城乡统筹的社会保障目标，中央财政需要承担各种社会保障的基本费用。为此，需要改革现有财政支出结构，大幅度提高各种社会保障支出在财政总支出的比例。目前社会保障支出占财政支出的比例不及15％。从各国的实践看，这一比例应该占到一半以上。

公平的社会保障制度应该是优先支持落后的地区。这就要求中央财政优先支持农村和欠发达地区的社会保障。改革可以分两步走。第一步，继续执行现行的中央和地方分担基本社会保障费用的做法，但是中央财政重点支持欠发达地区的社会保障，发达地区主要依靠自己的财力解决本地的社会保障；并且逐步将流入本地的外来常住人口列入本地社会保障范围，让他们逐步享受和本地原居民相同的社会保障。等到欠发达地区与发达地区的基本社会保障水平持平后，由中央财政承担全国统一的基本社会保障水平。发达地区将自己原来承担的社会保障费用上交中央。地方政府不再承担所在地居民的基本社会保障费用。

为了保证社会保障获得稳定的资金来源，需要进行税制改革。可以开征社会保障税。由于企业税收负担已经很重，要同时降低企业增值税率和所得税率。现行的职工养老保险和医疗保险都是社会统筹与个人账户相结合。社会统筹部分由企业交纳。可以将企业缴纳的部分变为社会保障税。个人缴纳部分继续列入个人账户。与此同时，发展企业年金和商业保险，使社会保障制更加完善。

社会保障制度改革要注意的问题是既要为居民提供养老、医疗、收入等基本保障，又不要损害经济的整体效率。欧洲一些国家近年来发生主权债务危机的教训值得深思。一些国家高水平的社会福利养起一帮赖汉，损害了经济的效率，国家财政不堪重负。我国的社会保障制度设计要尽可能兼顾平等与效率两个方面，但绝不能以牺牲效率为代价追求平等。不能在社会保障制度的庇护下让懒汉充斥社会。