朱善利：论中国城乡一体化的逻辑（4）

(一)养老保障

我国城乡居民社会养老保障都处于试点过程中，农村先于城镇两年试点。2009年9月1日，国务院颁发《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号，以下简称32号文件)，从文件下发之日起，在农村试点新型养老保险。2011年6月7日国务院下发了《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的意见》(国发[2001]18号，以下简称18号文件)，从当年7月1日起启动城镇居民社会养老保险试点。两个文件将年满16周岁(不含在校学生)，未参加城镇职工基本养老保险的农村居民和不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民纳入新农保或城镇居民养老保险体系中。两个保险制度的基本原则都是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，并实行自愿原则，由参保者在户籍所在地自愿参加农村或城镇居民养老保险。对于农村居民，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度；对于城镇居民，建立个人缴费、政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度。

从两个文件的内容看，中央政府的目标是要实现城乡养老保险制度的统一。两个文件规定了城乡同样的基础养老金待遇，试点当年，对于符合领取养老金的居民，中央确定了统一的基础养老金标准，为每人每月55元。地方政府可以根据自己的财力提高基础养老金标准。

相对于过去依靠家庭养老的制度而言，正在试点的城乡居民养老保险制度无疑是一个巨大的进步。但是，该制度非常不完善。

首先，基础养老标准很低，尽管文件谈到基础养老金标准会根据经济发展和物价变动等情况实施调整，但是每月55元的低起点表明，除非中央财政收入有大幅度增长，否则，由中央财政支付的基础养老金水平不会有大幅度增长。即使物价不变，在55元的起点上翻两番也远不足以维持目前基本的养老费用支出。

其次，目前的居民养老制度是实行城乡分治。城乡居民养老体制的差别不仅体现在国发[2009]32号和国发[2001]18号两个文件的名称上，也体现在内容上。一是两个文件规定，参保人在户籍所在地自愿参保，而全国大部分地区的户籍是分别城乡居民登记管理的；因此，两种保险制度必然摆脱不了现行户籍制度的种种限制。二是两种体制的缴费档次不同，新农合(以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度)个人缴费标准为100元、200元、400元、500元5个档次。而城乡居民个人每年缴费标准从100元到1000元共计10个档次，各档次之差为100元。尽管两个文件都谈到各地政府可以根据自身情况增加缴费档次，由于地方政府在个人缴费档次提高后需要相应提高政府补助的标准；因此，如果中央政府不统一缴费档次，大多数地方政府没有积极性增加缴费档次，城乡居民缴费档次的差别难以消除。三是两种体制改革完成的时间也不同。农村改革推进的速度缓慢，城镇改革推进的速度快。农村从2009年开始试点，试点当年仅覆盖全国10％的县(市、区、旗)，计划到2020年之前完成，前后需要12年时间。城镇从2011年试点，试点当年覆盖全国60％的地区，到2012年结束，前后不用两年的时间。

最后，统筹的层次低。现行的城乡居民养老保险都是县级管理，绝大多数地区也是县级统筹。由于各地经济发展水平不同，不同地区的居民享有的养老金待遇差别很大。长三角地区和珠三角地区的富裕县可以为居民提供较多的养老补助，而贫困地区居民的养老只能依靠中央政府提供的基础养老金。