【案例】《行政诉讼法》大修 让“民告官”不再难 （2）

《行政诉讼法》大修启动规范行政权力走得更远

作为三大诉讼法之一，《行政诉讼法》因直指行政权力，其完善与否直接关系到政府依法行政的水平，以及司法对于行政权力的监督力度。但一直以来，以《行政诉讼法》为据的行政诉讼行为，都面临着“立案难、审理难、执行难”三座大山，及时修法的呼声不绝于耳。

目前来看，审议中的行诉法修正案草案亮点不少，它们不同程度地回应了“立案难、审理难、执行难”三大现实问题。比如，在着力破解“立案难”这点上，草案要求，法院应当在接到起诉状时当场予以登记；不接收起诉状的，对责任人员依法给予处分；草案还明确可以“口头起诉”。此外，草案还在健全异地管辖机制的同时，要求对于拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。这些对于破解“三难”、打碎民告官的现实壁垒，积极意义显而易见。

修正案草案即便成型，也得面临“徒法不足以自行”的现实命题，但从行诉法的设置初衷来看，让民告官变得容易，却是无可置疑的趋势。更重要的是，作为对具体行政行为的监督、制约方式之一，行政诉讼不仅能在畅通私权救济程序同时，确立起民众与政府在司法层面上的对等博弈权，进而强化来自坊间、针对行政权力的监督力量；它还能在独立审判的现代司法语境之下，强化司法力量对政府依法行政的监督制衡，而这正是行政诉讼法有别于民诉法、刑诉法的重要之处。

以行政权力为规制对象的行政诉讼制度，其首要问题便是纳入行诉体系监督视野之内的行政权力的范畴划定。就另一个层面来看，这也是解决“立案难”问题，而“立案难”实际反映了此前地方法院受制于行政机构、司法监督力有不逮的问题。修正案草案虽然在破解“立案难”上前进不少，但本质而言，它仍然只是在相对有限的受理范畴内，作进一步降低诉讼门槛的增量变革，依然只能针对侵害人身权、财产权等具体行政行为；而对诸如漠视公民、法人和其他组织的参与权、知情权等具体行政行为，尚无纳入行诉法受理范畴的意向，可谓美中不足。

正因为行诉法受理范围有限，大量代表行政权力的违规行为无法运用行诉法的相关规定予以规制。此次修正案草案首次提出行政诉讼可附带审查“红头文件”，突破不小，但附带审查本身却也限定了司法机关的权限。

行政诉讼法受理范围扩大，并不仅仅是一个量的变革，同样关乎现代法治框架中政府部门与司法机关的二元关系。从民众的角度看，行政诉讼法是挽救那些失范的行政权力，以避免对普通人造成伤害；而从操作主体的角度看，则是赋予司法机关在有关行政事项上更强劲的监督力度。实际上，这也正是保证独立审判的重要制度支撑。在这个意义上，行诉法理当进一步扩大受理范围，在监督行政权力的道路上走得更远。

“民告官”不难了，社会才能公正

行政诉讼法实施23年来，在解决行政争议、推进依法行政等方面发挥了重要作用。但是，屡见不鲜的“民告官”难于上青天，严重伤害了社会公正，也制造了大量的社会问题。

在行政审判实践中，出现了上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、老百姓胜诉率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低的“两高四低”现象。今年一次执法检查发现，在某一个省，2012年信访案件数量达36万余件，但行政诉讼案件数量只有不足6000件，大量行政纠纷最后涌入了信访，成为引发信访洪峰的重要原因。

行政诉讼法实施20多年来，“立案难”问题一直非常突出。有材料显示，2010年到2012年，有些省辖区内行政诉讼案件受理率从未超过40%，有时受理率甚至达不到三分之一，有的地方甚至实行“不受理、不立案、不收材料”的“三不”政策。行政诉讼法本次修改，将解决“立案难”作为主要目标之一，从当事人诉讼权利保障、降低诉讼门槛、管辖制度完善等多个方面，用多个条款作了规定。