进一步解放思想，切实推进全面深化改革（4）

一是改进预算管理制度，实行全面规范公开透明的预算管理制度。将审核预算的重点由过去的平衡状况、赤字规模向支出预算和政策拓展。过去我们只强调年度平衡、收支平衡，由此，往往在经济形势好的时候，收的比较少；经济形势不好的时候，反而收的比较多，容易出现收过头税的情况。更重要的是由于宏观经济运行形成的逆调节，形势好的时候因为税收的少了，经济容易过热；冷的时候容易过冷。所以，这一次并不强调年度平衡，而是一个周期的平衡。

二是清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。这么多年，我们在社保、科技、教育、农业等大概十几个领域形成了挂钩机制，有积极的一面，但是，也存在着资金使用效率比较低，甚至严重浪费的现象，关键问题是不可持续。所以这次是要脱钩的。

三是建立跨年度的预算平衡机制。年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破。为确保财政的可持续，就要建立跨年度预算平衡机制，一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。

四是加快房产税立法和改革步伐，减少房产建设和交易环节税费，增加房产保有环节税收。

五是针对地方的事权和支出责任关系不顺的问题，提出建立事权和支出责任相适应的制度。

此外，我国现在税收有两个突出的特点或者是问题需要考虑。一个是地方事权比较多，财力不足。再一点，随着收入水平的提升，特别是个人收入占比的提升和财产规模的增加，基于个人收入和财产的直接税的比重是要上升的。所以，一个地方税，一个直接税，这两个是下一步关注的重点。这次《决定》在这方面提了一些政策措施，应该说只是开了一个口子，要朝这个方向过渡。

（五）健全城乡发展一体化体制。从大的背景来讲，我们现在土地实行的是国有和农村集体两种形式，但是这两种所有制的权利是不平等的。现在，集体土地要进入城市建设市场首先得变性，通过国家征地变成国有以后，才能进入城市建设用地的市场。所以，农村集体用地的财产权利实现有限，农民的权益得不到充分的保障和体现。在收益分配上存在着集体所有者合法获得的补偿过低，有些地方农民的补偿也有过低的问题。但是，相当多的地方不规范不透明，政府获得一次性增值收益过高，但未来收益难以保障。由此，导致了我国土地使用效率不高，并引发了大量的矛盾纠纷。有统计说，近年来上访和群体事件中70%左右都是和征地、拆迁相关的。与此同时，地方政府形成了以土地谋发展这样一种扩张模式，严重依赖土地收入，或者以土地抵押贷款。

另外，我在广东调研的时候，看到一座高楼，因为是在集体建筑用地上建造的，所以是不能担保，不能抵押的，当时的价格大概是1平米一万块钱左右。如果能担保和抵押，价格翻一番是没问题的。这对农民来讲，可是真金白银的大事。所以《决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市。征地是要缩小范围，规范程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等等。

对于宅基地，这次提出要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。和这个相关的就是小产权房的问题。现在，有些地方的小产权房在涨价。不能因为三中全会说推进农村集体土地制度改革，就意味着小产权房合法化了。农民则说，那个小产权房就是在属于我自己的土地上盖的，所有权本来是属于我的。事实上，集体土地制度改革的问题要是破题以后，小产权房的问题恐怕很难回避。但是，这个问题相当复杂，有些还属于法外空间，涉及到权利的问题，规划的问题，用途管制的问题等。这个问题到底怎么解决好，需要找出一些创造性的方法。

（六）构建开放性的经济新体制。这一块其实就讲两个问题，一个是讲服务业的改革，通过服务业的对外开放来带动对内开放，通过开放来促进改革。再一个就是强调了扩大内陆沿边开放。

四、如何把全会精神落到实处

关于十八届三中全会全面深化改革的思想，我简要讲到这里。近段时间，我也听到一些议论，说这个文件好是好，关键是看能不能落到实处，能不能不打折扣。对此，习近平同志前一阵在山东考察时讲了八个字，强调“一分部署，九分落实”，进一步突出了落实的决心和重大意义。如果说前一段时间，社会上民众的心态是能不能出一个好文件，那么，今后一段时间，大家期待的就是文件精神能不能落到实处。我想这方面还需要我们关注。对此，我梳理了以下几点。

第一，学好文件。全面深入准确地学习把握文件精神，把思想要统一到中央重大决策中来。

第二，胆子要大，步子要稳。经过30多年的改革，容易改的基本上都改了，剩下的都是难啃的硬骨头，所以必须要增强推进改革的信心和勇气。对于面对的复杂局面看得远一些，想得细一些是必要的。但是，正如习近平同志讲的，搞改革，现有的工作格局和体制运行不可能一点都不打破，不可能都四平八稳，没有任何风险。只要经过了充分论证和评估，只要是符合实际，必须做的，该干的还是要大胆地去干。

第三，顶层设计和基层实验。对那些事关全局，处在中央和地方政府层面的制度安排，比如宏观调控的架构、市场监管、社会保障模式等，都需要精心进行顶层设计。但是，有一些改革我们很难事先设定出一个非常准确的目标，比如说刚才讲到的房产税的问题，集体土地制度改革的问题，包括小产权房的问题，到底怎么解决，还是需要试点。

第四，着眼全局，理顺关系。我们的改革首先要算大账，就是从全国来看，从全局来看，它是不是符合党和国家的长远利益。所以，习近平同志讲，要有自我改革的勇气和胸怀，消除条条框框的限制，克服部门和局部利益。改革必然要触动既得利益格局，应当着眼长远，少算小账、旧账，多算大账、新账，重在形成新的体制机制和利益预期，增加改革共识。

第五，加强领导统筹协调。中央成立了全面深化改革领导小组，这个小组很重要的一项任务就是落实现在文件里面所提出的各项政策，由此表明了中央坚定不移推进改革，言必信，行必果，知行合一的政治决心。

（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：刘斌）   

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