【案例】“食药警察”确保“舌尖安全”（2）

焦点2 “食药警察”机构设置在哪儿

记者了解到，关于“食药警察”机构，此前相关部门的酝酿讨论方案中存在三种可能模式。第一种，是国家食药监管部门的内设机构，改组现有的稽查局，赋予有专业基础的食品药品稽查人员以刑事执法权；第二种，是原食药监管稽查局和公安人员合署办公；第三种，是将专业侦查机构直接设在公安部门内。目前，地方“食药警察”试点多采取第三种模式。

国家行政学院副教授胡颖廉认为，虽然地方试点多采用第三种模式，但国家层面的食品药品违法侦查局，仍有可能采取第一种模式，即在国家食品药品监督管理总局内设警察局，该局同时接受公安部业务指导。一方面，全程执法可以弥补分段监管的弊端；另一方面，“食药警察”拥有人身和财产强制权，其直接办案有利于实现行政执法与刑事执法对接，可对违法生产经营者产生更强震慑力。

在一个行政监管部门内设一个拥有刑事执法权的机构，这种设置并非有违常规。胡颖廉说，林业局内设“森林警察”机构（即森林公安局）已有多年，同时“森林警察”也是公安机关的一个警种。

“食药警察”最终会设置在哪儿，国家食药总局和公安部目前尚未给出官方答案。不过28日，针对食品药品违法侦查局成立后与现有国家食药总局稽查局如何分工的问题，华敬锋向记者表示，侦查局负责刑事执法，而稽查局负责行政执法，仍需两部门通力合作，线索共享，行刑衔接。

“食药警察”重在改变“等案上门”

掌握拘捕等硬权力的“食药警察”，直接介入食品违法犯罪调查，将可能解决目前食药监督中“文官”行政执法强力不足的问题，让人们看到了国家解决食品安全问题的决心。

目前的食药监管究竟难在哪里？首先是行政部门“九龙治水”，分段监管容易出现监管真空、相互扯皮的现象。其次，是“行刑衔接”有难度。食品违法与食品犯罪之间有一定的重合，一家“食品黑作坊”可能是行政违法，也可能构成“生产销售有毒有害食品罪”等食品犯罪，厘定违法与犯罪的边界有一定难度。

现行的执法模式，一般是由食药监、工商等先进行行政调查，认为相关违法已经满足相关刑事立案标准之后，再将案子转移给公安机关作为犯罪追究。而现实中，个别食药监、工商等部门，出于本位主义考虑、或是对刑事政策掌握不精，往往搞“以罚代刑”，只对食品犯罪做出行政处罚，却不把案件移交公安处理。这导致食品安全的犯罪成本被人为降低，无良商家知道处罚不重，敢于以身试法。

这次设立“食药警察”，既是为了加强打击食品安全犯罪，同时也是对行政执法机关进行监督。公安不再单纯“等菜下锅”，而是关口前移、提前介入食品安全案件，将有效杜绝拒不移交食品安全犯罪案件的情形。

此外，从执法取证角度看，目前食品安全领域的行政执法、刑事侦查确有整合的必要。因为食药监、工商等行政机关没有限制人身自由等硬权力，先期的行政执法取证，往往打草惊蛇，后期警方再进行刑事侦查时，可能违法者已失踪、物证已灭失了。所以，“食药警察”有望解决目前食药监督领域中的真问题，让食药监管“长出了牙齿”。

目前改革的悬念是，食药警察将设在哪里？是赋予现有国家食药监管部门的稽查局以刑事执法权，还是食药、公安合署办公，或设置公安系统内？

无论“食药警察”将来设在哪里，重点都应改变目前公安对食品安全案件“等案上门”的局面。要真正把“食药警察”的威力发挥出来，就必须主动出击，善于利用公安系统发达的权力末梢、强力的执法手段等优势，主动发现、侦查食品安全犯罪，不消极接受其他行政部门转移的案件。而个别食药监系统的执法者也应明白，“食药警察”的出现，意味着“以罚代刑”的操作空间越来越小了。

“食药警察”距离“舌尖安全”有多远

民以食为天，食品药品安全的问题在近几年得到越来越多的重视。尤其是去年，食品药品监督管理总局挂牌，由过去的“九龙治水”变为以农业、食药监管部门为责任主体的监管新格局，使监管资源得以整合，此次公安部关于设立“食药警察”的消息，可以视作治理食药安全顽疾的又一探索。

同时，从国际上食品药品安全监管的经验来看，设立“食药警察”确有必要。如美国食品和药物管理局雇用了数以千计的医学、化学和食品工程学博士作技术支撑，还有数以万计的执法人员巡视于企业生产第一线，他们身着统一制服甚至配有枪支。

而我们的食药监部门，技术水平和执法能力还远远不足，相关人员数量与行政人员出现“倒挂”。据统计，2011年全国食药监系统拥有行政管理人员5.3万人，但技术支撑队伍仅有3万余人，有专业检查员资质的只有1.5万人。这样一来，容易“以罚代管”、“以罚代刑”，以行政处罚替代刑事司法责任，导致食品药品制假售假的违法成本降低。从中央到地方，建立一支覆盖全国、打击食品药品违法犯罪行为的专业执法队伍，值得期许。