邓小平与上海改革开放 （2）

60天决策背后的战略棋局

朱晓明

浦东开发开放是十一届三中全会以来中国改革开放史上具有历史意义的重大战略部署，是邓小平改革开放战略思想和建设有中国特色社会主义理论的重要实践。它是经济全球化背景下带动中国融入世界经济体系、全面参与国际分工和国际竞争的重要举措。当回顾浦东开发开放最初岁月时，我们发现，如此重大的决策，具体过程从正式启动到公之于世，不过60天时间。擅长打桥牌的小平同志，在1990年头上的这60天，审时度势，迅速出手打出“浦东开发开放”这张王牌，其背后有着经年累月的深思熟虑和高屋建瓴的战略思考。

浦东开发开放的战略思考

回顾邓小平同志在浦东开发开放背后的战略思考，大致可以梳理出以下脉络：

1、深层的经济原因。当时，深圳等经济特区在社会主义市场经济体制方面大胆改革和探索，对后来全国建立社会主义市场经济体制的框架产生了持续和深远的影响。但与此同时，“在计划经济体制向市场经济体制转轨时期，由于体制转轨尚不彻底，宏观调控的效率优先，经济发展出现了大起大落”，到1988年，出现了经济运行过热，通货膨胀加速，财政赤字扩大等问题。邓小平同志此时提议作出浦东开发开放的重大决策，就是要以浦东开发开放为契机，从新的层面突破20世纪80年代末中国经济发展的僵局。

2、政治上的触发动因。上世纪80年代末，一些西方国家不仅在舆论上诬蔑我国“停止市场经济的改革开放”与“压制人权”，更是从经济上采取贸易保护、投资限制、高新技术封锁以及金融控制等方面的制裁。1990年4月宣布浦东开发开放，是打破国际社会对我国采取的经济封锁和政治攻击所采取的一项有力的实际行动，彰显了中国特色社会主义旗帜、理论和道路的方向性选择。邓小平同志曾坚定地说：“现在国际上担心我们会收，我们就要做几件事情，表明我们改革开放的政策不变，而且要进一步地改革开放。”浦东开发开放向世界宣告“中国改革开放的步伐不仅不会停顿，而是向更大范围，更高层次推进。在风云变幻的关键时刻，认准中国特色社会主义道路，坚持改革开放，这是果敢的选择，也是明智的选择”。

3、国际经济分工的推动。20世纪90年代初的中国面临重要机遇：新科技革命带来经济全球化，世界性产业结构大调整，形成全球性供大于求的买方市场，发达国家正在寻找新的投资方向，跨国公司把眼光投向已经顺利执行改革开放路线、经济实力迅速增长、投资环境日趋完善、市场潜力丰厚的中国。但同时，周边国家与地区也加大了开放与引资步伐，这就意味着在吸收国际游资和产业转移上存在着激烈竞争。通过浦东开发，扩大开放，深化改革，为国外投资者创造更宽松、更有利的投资环境，是应对周边地区竞争、进一步加速中国经济发展的有力举措。从战略上来看，中国要保持持久、健康的发展，也必须纳入经济全球化的发展之中，因此，中国至少需要两三个国际级的大都市才能够与世界从容进行经济对话。这样的大都市，除香港之外，另一个有预备资格的就是上海了。邓小平同志的一句“中国的发展离不开世界”将浦东新区推上了历史舞台。

浦东开发开放的战略构架

邓小平同志不仅倡导了浦东开发开放，还就开发浦东等具体问题作了一系列重要指示。

1、理念创新。在浦东开发开放定位上，邓小平同志在1991年初视察上海时指出，深圳是面对香港的，珠海是面对澳门的，厦门是面对台湾的，而浦东是面向世界的。1992年春，邓小平同志在南方谈话中再次强调：“上海在人才、技术和管理方面都有明显的优势，辐射面宽。”根据上述指示，上海市委、市政府提出了“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的工作方针，强调无论是开发规模、开发规划、开发资金，还是参与开发的智力，都必须与世界接轨。浦东开发开放也形成了“不仅是项目开发、产业开发，而且是社会开发，是争取社会的全面进步”的开发开放思路。

2、战术创新。在开发开放初期，浦东在城市基础设施建设、产业项目的引进方面都需要大规模的资金投入，财政难以支撑。为此，浦东积极探索在规范体制框架下的投融资创新，形成了“资金空转，批租实转，成片开发”的“土地滚动”开发模式，在1995年之后，土地边际收益出现递减，又适时推出“税收滚动”模式，并将民营、外资等各类资本引入重大基础设施项目。

在开发运作上，实行“管委会—开发公司”这样一个特殊的“政企合一”模式。开发公司按政府制定的园区总体规划和功能定位，承担具体开发职能，而开发区管委会作为政府派出机构，承担园区行政管理服务职能，在保障开发区建设进度的同时，带动周边地区的城市化进程。这个模式为行政资源与市场资源实现优化整合提供了一个成功案例。

3、体制创新。在企业制度方面，邓小平同志希望借鉴发达国家经验，建立符合中国国情的现代企业制度。浦东率先建立了现代企业制度，同时构建了较为完善的要素市场体系。从1996年开始，上海分阶段将一些大的要素市场迁入浦东陆家嘴地区，包括上海产权交易所、上海证券交易所、上海房地产交易中心、中国上海人才交易市场等十大要素市场。这些要素市场的确立，进一步巩固了上海在区域发展中的核心地位。根据邓小平同志“金融很重要，是现代经济的核心”的指示，浦东在金融贸易等服务业领域率先突破传统体制障碍。一些重要的金融改革和金融创新举措率先在浦东试点：2005年，央行上海总部成立；2006年，中国首家信托登记机构——上海信托登记中心落户浦东，等等。此外，浦东还创造了新的政府管理模式。自开发开放之初，浦东就致力于构建能最大限度服务于市场主体的制度环境，通过“小政府、大社会”的管理模式，进一步推动了政府职能转变。

浦东开发开放，是在邓小平理论指导下，在一个特大城市的边缘寻找一个新的增长极，也是从中国实际出发寻找一条新的城市化发展道路的探索。从20世纪90年代推进的浦东开发开放，到进入21世纪推进的浦东综合配套改革试验区，以及2013年8月国务院正式批准设立的中国（上海）自由贸易试验区，浦东发展历程中的每一步都与国家的战略布局紧密相连，承担了“先试先行”的国家使命。缅怀伟人的最好方式，就是牢记嘱托，认真学习邓小平理论，领会邓小平同志在决策浦东开发开放背后的战略思考，不断深化改革，推进浦东开发开放。

（作者系中欧国际工商学院院长、教授，曾任上海浦东新区管委会副主任等职）