十六省市地方国资改革方案比较

自上海2013年12月17日率先出台国资改革意见以来，截至2014年8月底，全国已有包括上海、北京、广东、天津、重庆等在内的16省（市）公布了地方国资国企改革方案。2014年6月至8月为各地改革方案发布的集中时段，共有10个省（市）在此期间发布；从地域分布看，主要集中在华东、华北、西南、西北等片区。

改革目标各有侧重

从各省市国资改革目标看，地方政府均具有较强的改革意愿与积极性，围绕地方经济发展规划，从对国有资本的功能定位出发，因地制宜，清晰地提出了到2020年国资国企改革的主要目标、路线图和进度指标，增强了改革的可操作性和执行力。

从改革目标的构成看，16省市均提出了要实现以“管资本为主”的国资监管体制的转变。提出建立健全现代企业制度的有15个省市；提出发展混合所有制经济的有14省市，提出优化国资布局结构的有14个省市。上述三方面要点，基本成为各地改革方案的标配。此外，上海、江西、湖南、重庆、甘肃等5省市还明确提出建立几家具有国际竞争力的大型企业集团的改革目标。

不同地区国资国企改革的核心主题，均围绕“释放企业活力”展开行动，但在具体侧重上存在一定差异。例如，北京更加强调围绕首都功能定位进行国有资本的优化配置，提出到2020年，80%以上的国资集中到提供公共服务、加强基础设施建设、发展前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等领域，其中特别提出：城市公共服务类和特殊功能类企业中的国有资本占到国有资本总量的60%以上，国有资本证券化率力争达到50%以上。上海更加偏重于引领产业发展和培养具有国际竞争力的先进企业，提出到2020年，80%以上的国资集中到战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业，形成2-3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司；5-8家全球布局、跨国经营的跨国集团；8-10家全国布局、海外发展、整体实力领先的企业集团。

改革热点层出不穷

地方改革方案的内容，从微观层面看，主要集中在发展混合所有制经济、实施分类管理、建立健全现代企业制度；从宏观层面看，则多注重优化国资布局结构、完善国资监管体制等方面。下面即针对此五方面，对各地方案做全方位的对比和解读。

（一）发展混合所有制经济

十八届三中全会赋予混合所有制经济前所未有的重要地位：国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。地方国资改革意见中，均对混合所有制的政策导向、行动计划和实现形式加重笔墨，并进行了具体部署和筹划。

一是政策导向上，积极探寻发展混合所有制的领域、比例和路径。在推进股份制、投资主体多元化的产权制度改革中，分别围绕国有资本增量发展、分类设置国有股权比例、引进战略投资者以及提升国有资产证券化等方面进行了详细部署，也有部分省市提出了要引导非国有资本进入公共领域以及国有资本投资非公领域的政策措施。

二是在行动计划上，明确实施步骤、程序和时间表。已出台改革方案的16个省份中，有一半的省份明确了发展混合所有制的时间表和目标。如上海提出，除了国家政策明确必须保持国有独资的，其余企业在3-5年内实现股权多元化；重庆提出通过促进股权多元化，推动国有资本与其他社会各类资本融合发展，改制上市，改组或组建国有资本投资公司、运营公司以及加大重大项目投资开放力度五种方式，在3-5年内将三分之二的国企发展成混合所有制，并计划用3-5年左右推进20家重点国企整体上市，80%以上的竞争类国有企业国有资本实现证券化；广东提出到2020年省属企业资产证券化率由现在的20％上升到60%，2017年混合所有制企业户数比重超过70%；江西提出5年左右使70%左右的国企发展成为混合所有制经济；湖南提出到2020年竞争类省属国有企业资产证券化率达到80%左右等。

三是在实现形式上，强调因地制宜、敢试敢闯。大部分省市均提出了以发展员工持股、整体资产或核心优质资产上市，以及引入或设立股权投资基金等多种形式，但因各省市的国资质量、布局结构的现状特征和基础条件各不相同，在具体的操作方式上，呈现出了差异化特征。

（1）多数省市都把国有企业的开放式改制重组，作为深化改革的“重头戏”，而在改制重组方式和保障措施上，根据各地实际存有差异性。如天津和四川均提出了按照产业相近、行业相关、主业相同的原则，通过合并、划转、并购等多种方式，推进国有企业重组；广东提出了按照资产同质、经营同类、产业关联的原则，推动国有企业资产重组；湖南省提出了设立省属国有企业重组整合专项资金，支持企业之间进行重组整合；重庆市提出了对国有企业改制重组中的资产评估增值、债务重组收益、产权权属转移等涉及的税费等，按有关规定给予优惠办理。

（2）各省市改革方案大部分都以资本证券化作为整体上市或核心资产上市的主要实施路径。而在资本证券化的具体操作方向上，则呈现出各省市的地方特色，如江西省提出支持创新型、成长型国企在全国中小企业股份转让系统挂牌；广东省提出了依托多层次资本市场，推动国有资产资本化、国有资本证券化等。

（3）员工持股是建立出资者、管理者和劳动者利益共同体的实践途径。多省市改革方案均有涉及，且大部分省市均指明了员工持股的范围为企业技术和管理骨干等关键岗位员工。对于员工持股的具体方式，湖北省提出了应允许员工个人出资入股，或以投资公司、股权信托、有限合伙企业等方式持股；江苏省提出了职工持股可不搞平均分配，应该按照自愿持股原则，并根据持股人对企业的影响和贡献确定。

（4）引入基金进行产权制度改革，是发展混合所有制经济的创新举措。诸改革方案中只有部分省市在资本构成方面就国资与非公领域的合作进行相关的指引，如山东省提出了鼓励国有资本和非国有资本共同发起设立基金，投资发展前瞻性战略产业；北京市和湖南省均提出了鼓励国有资本与创业投资基金、产业投资基金、政府引导基金等各类资本共同设立股权投资基金。此外，也有省市提出了特性鲜明的基金设立方案，如广东省提出了探索以“母基金+子基金”等模式设立国有资本投资基金，以国有资本为引导，多渠道、多形式吸纳非国有资本。

（5）引入战略投资者，此方面提及的省市相对较少。已经明确提出战略投资者的省市，比较典型的发展思路大致为两类：一类是通过引入战略投资者，支撑地方国有企业的改制重组，如湖北省提出的通过引进战略投资者、股权置换、项目合作、改制上市等多种形式，实现国有企业投资主体多元化；另一类是通过引入战略投资者，提升地方国资国企的整体实力，如江西省提出的引进战略投资者，实现做大做强，促进先进制造业、高端服务业的发展。

（二）深化国企分类监管

分类监管的核心，是在厘清政策性业务与竞争性业务基础上，通过有效监管提高国有资本的效益或效率。

由于各地国有资本现状的差异性较大，很难有统一的分类标准。国企分类和分类监管方法可以在改革实践中积极探索，只要能紧密结合地方国资的实际情况、准确定位国有资本的战略功能，有利于国企发展和国有资本实现保值增值，就是有效的分类和分类监管办法。从已公布方案的各省市中，大部分均对企业功能进行了划分，有11个省级方案按照公共服务类、功能类、竞争类三个标准划分。

在分类监管方面，上海的改革方案进行了较为明晰的界定：竞争类企业以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业；功能类企业，以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定，实现社会效益为主要目标，引入社会评价。功能类和公共服务类企业，按照市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力。企业分类可动态调整。

北京的改革方案则将国有企业分为城市公共服务类、特殊功能类和竞争类，北京市属国有企业主要功能以提供公共产品和负责完成保障性任务为导向，体现了地方国有资产部署的重点——突出服务于建设首都经济圈的战略目标。

湖南用“公益类企业”代替了“公共服务类企业”，而它定义的“公益类”则更广泛，主要是指重要民生领域企业，同时还把投资运营平台纳入到“功能类企业”，这显然也体现了国资布局的战略重点。

重庆用“功能要素类”代替了“功能类”，它将以金融服务、要素交易、投融资为主业的国企划分为功能要素类企业，不仅具有很强的地方特色，也体现了地方政府对促进生产要素市场化改革的积极姿态。四川方案仅划分为竞争类和功能类两种类型，广东方案则划分为准公共性、竞争性，而山西、山东、湖北等三个省市均未对国企性质做出区分。不过，这几个省份均提及了“分类监管”的清晰思路：山西提出要研究界定国企功能定位，探索实行分类监管，推动国有企业实现经济效益和社会效益的有机统一、均衡发展；湖北明确提出国有资本进退有序的策略，即对公共服务类企业，保持国有资本控股地位；对其他企业可灵活掌握国有股比例，根据需要适时进退，不要求国有控股，有的甚至可以全部退出；山东则在配套政策措施中明确指出要研究制定省属国有企业分类管理办法。