赵弘：推进北京“城市病”治理与京津冀协同发展（6）

（四）区域比较不协调，加剧“城市病”

对比长三角和北京所处的京津冀，长三角的城市数量比我们多一倍还多，发展阶段呈梯度合理的落差，他们能够相互衔接和产业转移。但我们呢？北京处于后工业社会，天津处于工业化后期，唐山处于工业化中期，剩下的邢台、衡水、保定都在工业化初期，以农业为主。所以，我们很多产业在周边很难找到转移空间。所以，这种落后带来很多的问题。

再看自然条件。我们周边，西部和北部，山区连绵不断。这山区往往是贫困县，有22个国家级贫困县在我们周边，230多万贫困人口。周边越落后，越往北京跑，所以北京的外来人口当中河北占第一位，有156万。

同时，落后还表现在产业上。因为他们不能发展高端产业，只能发展低端的，所以钢铁、煤炭、建材、化工占主导。因此，这个地区煤炭消耗量最大的，这个地区一年消耗3.5亿吨煤炭中，北京消耗7%，河北消耗80%。一个河北省钢铁产量占全国的1/4。我们京津冀一体化难度很大，但是环境污染一体化来得很容易。

（五）体制机制掣肘既是造成“城市病”的重要原因，也是“城市病”治理的难点所在

我们前面也谈到这个观点，因为财税体制全国统一，都是分税制。北京作为一个行政区，必须有财力，有财力就要发展经济，发展经济就会带来人口，人口来了就会有城市建设、资源消耗、生态环境这些问题，为了解决这些问题、为了维持城市运行，那么就需要更多的财力，那么更多的财力就会带来更多的经济扩张和更多的人口，这是一个怪圈。这个怪圈，我觉得不但在北京市层面上，这个体制惯性已经延伸到了乡镇和区县。

刚才谈到发展的动力带来的问题，但是看到这个问题以后，我们怎么办？难度又很大，对上调不了，对下调不动。财税体制不改、考核机制不改，我们说“屁股决定脑袋”，我们的区县、我们的乡镇都要发展，这种情况下，从宏观看很有道理，到微观上人家各自考虑自己的。但是反过来，各自都有道理的事情在宏观上看未必合理。在全市看，这都是问题，各自的发展没有形成合力。

三、推进“城市病”治理以及京津冀协同发展的抓手与路径

问题分析透彻以后，怎么来解决？北京市委市政府直面“城市病”，要下决定治理。我觉得这个治理难度是很大的。

第一，从管理转到治理，这是一个难度非常大的事情。计划经济时代，我们更多的是管理，管理比较容易，一个是管，一个是卡，这都有效。比如我们的户口，一卡你没户口就不行。比如房子，没有其他房子，你想来也没有地方住。现在，我们面临的大背景是市场经济。市场经济规律、城市演变规律，我们必须去思考这两个规律。在这个大背景下，我们还面临着另外一个问题——法治化，我们很多手段过去管用的，现在不能用了。从理念上要从管、卡到引导共治来转变。

第二，从主体角度来讲，从政府一元要向政府、企业、非政府组织、社会公众多元来转。从内容上，大概过去主要是经济、社会这两方面，现在考虑更多的是政治、环境、文化多元；从结构上，要从垂直、单线要向扁平化、网络化；从流程上看，要从过去的结果管理，变成要从城市规划、理念、实施的全过程管理。

这里面重点要思考市场经济这一个规律。过去我们计划经济时代，很多事情好办，比如三线工程，全国有1100多个工矿企业、科研机构、大专院校，从东南沿海到中西部，从省会到县城，那个时候，比较容易实现。每一个人档案、户口、粮票、布票、学校、医院、住房，都由企业包揽。那么企业一声令下，那其他人都跟着走，搬几次家都得跟着，因为整个社会没有提供其他的生存条件。但今天不一样了，今天我们决策的主体发生了变化。我自己体会，在市场经济条件下，我们的主体是三个层次：政府、企业和个人，而且重心在下移。因为个人愿意不愿意，决定了企业敢不敢这么做，最后决定了政府能不能实现你的目标，这里面我觉得需要总结两个：一个经验、一个教训。比如说，朝阳区八九十年代“退二进三”的时候，很多企业搬迁，基于计划经济的思路，全部往外搬。当时没有总部经济在思路和概念，人们思维的角度没有把企业内部的两块功能看作两个模块来思考，把它看作是一个整体，要搬就全部搬走。但是，搬的结果并不成功，有的搬到高碑店、有的搬到唐山。因为不搬在北京要调整，成本越来越高；但是搬到那边去，要买地、买设备、建厂房。可是，搬的过程就是人才重新选择工作的过程，就是人才流失的过程，最后搬过去以后，一蹶不振。所以，不搬死在朝阳，搬了死在外地，我们北京市几百家全国都很有名的工业企业，基本上以这种失败而告终。比较成功的就是首钢。早期的首钢是以首都经济的思路搞“非钢”，叫首钢不像钢，就不搞钢了，搞早餐、搞家具、搞远洋运输、搞机器人、搞芯片等等，搞了一大堆非钢的，搞了十年，我认为并不很成功。有一年我到首钢去调研，一个副总跟我说，在首钢搞高科技难度很大，高科技要快速决策，但是首钢快不了，因为首钢充满钢铁文化，人人开口必讲钢铁。但是你在首钢要决策一件事情，你要跟每个主管的处长们要讲明白这个技术国内如何、国际如何、投入多少、产出多少，就像在讲科普一样。他才能认识到、才能接受。这就好像在讲类人猿怎么变成猴、猴怎么变成人，讲完以后，我人变成猴了。2002年，市委市政府提出“振兴现代制造业”。因为在这之前六年，我就思考这件事，最后把总部经济这个思路琢磨出来了，概念出来了。首钢中心组学习，我讲了总部经济，讲完以后，朱继民同志说，总部经济对他的启发很大，对首钢的影响应该很大。后来，2004年开始搬迁的时候，就是以总部经济模式来搬迁。这样的话，就把首钢上百年的品牌留下来了，它的研发能力、它的销售渠道就留在了北京，把一个现代化的工厂搁在了曹妃甸。前一段，我到曹妃甸去看，它现在已经完全达产970万吨。而且按照这个思路，首钢还在扩张，到全国去兼并或者投资，目前首钢的产量是3千万吨，而它在北京最高产量是800万吨。这800万吨在北京石景山全部停产，但是它产量进入3千万吨了，而且进入世界500强。所以首钢搬迁，路子对了、方法对了，就成功了。为什么前面那么多企业都失败了？就是因为方法不对。忘记了我们是市场经济条件，不是计划经济时代。

所以，今天我们看到“城市病”治理也好、京津冀发展也好，我们一定要充分认识我们今天的决策主体是多元化的，而且是重心下移了，我们企业的人才愿不愿，决定了我们企业敢不敢，最后才能决定我们政府能不能。这已经是倒过来了，不是原来是自上而下，现在是自下而上的一种过程。

从这个意义上讲，我想讲几个观点。

（一）明晰战略定位，要下决心做减法，强化北京的核心功能

围绕政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心这四个中心来做，把一些不符合的转移出去。我觉得这个思路是对的，但是现在要创造条件，特别是我们将来新的增量一定要按照高精尖来设计，不能够再集聚那么多低端的东西。

（二）从经济调控入手，严格调控人口规模

这一点我是觉得，我们很遗憾，没有提出一个非常重要的思路——首都财政。纠结了这么几十年，就在于我们的财政体制。北京既要发展经济，又要搞社科服务，它们之间往往就有矛盾。这个矛盾始终没办法突破。我到华盛顿去，它的政府告诉我说，华盛顿没有主动发展的愿望，需要多少人员经费，公园需要多少维护费，道路需要多少改造费，向联邦政府报，联邦政府通过以后，就下达给财政部（相当于我们的财政部），专门有一个司对着华盛顿，监督使用，需要追加再去打报告（类似于我们打报告这个意思）。实际上它就很超脱，用不着去发展经济，也用不着建那么多写字楼，非把人家的资源给吸引过来，所以它就做得非常好。

我们可能的办法就是次优方案。次优方案是什么意思呢？不发展经济不行，但一定是朝着高端发展，要把速度降下来，把质量提上去，获取同样的财政收入，但不需要集中那么多资源，特别是人力。这里面有两个问题。第一，心态上，我们怎么超脱。全国现在都在GDP排名，北京敢不敢、能不能把我们的注意力真正地用在我们北京的发展上。实际上我们愿意不愿意，其实你在全国都是垫底的，因为这是规律决定的。大家看一看，东京当年高速发展时期也在百分之十几、二十，但是到超过一万美元以后只有6.7%了，现在它只有百分之四五这样一个速度，它再高也高不了了，因为规模体量很大。再一个，你的产业结构变成服务经济。那么，服务经济和工业经济的区别就在于，工业经济是以规模经济为主导，生产线24小时开，年产几十万、几百万都没问题；但是服务经济面对的是人，这种服务是要个性的，它很难像工业经济那么规模化。再一个，经济体量大了以后，同样的财富作为分子，你的体量分母很大，所以增长比例也高不了了。所以，我觉得北京没必要和上海、甚至和天津、和重庆去比，因为它们有经济功能，我们主要是做好服务、首都的服务。经济发展的底线就在于能够维持我们自身的运转，保持低速高效的发展。第二个考量，经济考量。就是经济放缓以后，我们会不会塌锅，就是我们能不能支撑得住。我们不能纸上谈兵，我们也做了个测算，如果北京现在7.5%的发展，这是我们政府在努力做的，要给社会稳定的一个姿态或者一个形势基本的预期，但实际上我们还可以再低一点，也没必要这么高。如果说我们假设我们的速度增到了，就是我们大家都不要那么用力地去发展经济，我们让它自然发展。比如说我们跌到5%，我们会不会塌锅？我认为也塌不了锅。因为从7.5%到5%，我们算了一下，每年可能会因此减少255亿的财政收入，这确实是很现实，但是每一年可以减少18万人的集聚，这是另外一个结果。但是我觉得，255亿对于北京的财政来讲，应该通过节流能够解决，比如说北京财政收入现在超过三千亿，255亿不到10%。

那么这个思路，这里面要落下去。

第一，要引导区县差异化定位。区县竞争过于激烈，而且是恶性竞争。有些大企业，包括总部型的，三年一搬家。然后搬家之前，就给区长吹风，说我们要动一动，区政府说，到我们这里来吧，我们给你两千万。他又到那个区里面去，又同样的故事讲一遍，那边就变成三千万了。他跑到另外一个区，又变成四千万了，鹬蚌相争，渔翁得利。我到一个区调研，一个区长跟我说，我把一个企业引过来，六年不赚一分钱，就给人家服务了。所以，每个区搞那么两三个符合定位的产业。通过经济杠杆，使得各区之间真正差异化定位，避免同质化的恶性竞争。

第二，考核机制。不要再去排名全市的GDP，哪个区多、哪个区少，增长速度也不要排了。反过来，逆向排，排什么呢？排单位GDP的税收产出，万元GDP的税收越高说明你的产业新兴度越高，增值率越高，能耗、水耗越低，这就更符合北京的条件。考核你的生态效益。这样的话，使得整个全市的力量不要再在粗放的发展上用劲。

（三）加强空间优化调整，疏堵结合、重心外移

十几年，甚至二十年，我们为什么多中心形不成？就在于我们违反了一个基本的自然规律。我们都知道，把这水要引过去，我们一方面要修渠，另一方面要堵住。我们这么多年，嘴上喊多中心，要到郊区、要到新城，但是不断地在中心城提供土地，不断地盖楼、不断地建写字楼、不断地建住宅楼。这样，我们外面也出不去，里面是越弄越厚。

多中心建设也不要平行用力。11个新城，很难短期内全部都发展起来，还是要有重点，我们学习东京的经验做法，提出副中心战略。当时我们提出三个。第一个是石景山区域。首钢搬出去有八平方公里，石景山还能腾出二三十平方公里。当时我们提出的设想就是把永定河进行生态化治理，借鉴太原汾河的模式。永定河经过治理以后，长安街西延，我们把这个区域的价值提升起来，加上丰台的西部，这个区域搞一个城市副中心，我觉得是具备条件的。第二个，我们提出把通州和亦庄能够联系起来。通州是有城市没产业，亦庄是有产业没城市，这两个能够联合起来，能够形成一个互动的发展。第三个，我们提出顺义，顺义北边可以带动怀柔和密云，东面可以带动平谷。这样我们搞“一主三副”，十年、十五年就把城市体量、承载力搞起来。到那个时候，南部大兴机场也起来了，在南部再搞一个，这样我们东西南北

“一主四副”，这样我们的城市骨架就拉开了。

总之，我觉得应该疏堵结合。这个堵以前我们确实没有注意到，国外也是这么做的。比如巴黎，当年为了解决“城市病”，禁止在社区内建造一万平米以上的办公大楼，市区内迁出去的500平米以上的工厂，能够享受60%的拆迁补偿。所以，我觉得通过这个《新增产业禁止目录》是一个新的思路的借鉴。我们在研究当中都提到这个研究思路，不能够再继续在市中心过多地去发展这些写字楼、公共住宅等。

疏解，就是刚才谈的，我们要把中心的一些资源逐步地创造条件疏解出去。我们提出了，能不能五环开通辅线？现在五环没有辅路，主路上也没有公交，实际上很多人这几公里的来回移动，这有很大的一个量，也是影响很大。同时，很多公交枢纽都在二环三环，能不能向五环更远的地方来外迁。我们市内的一些建材市场、仓储物流、批发市场能不能通过先建后迁的形式和给予适当的补贴、财政补贴，引导他们整体外迁，并保留品牌。

再有就是加快轨道交通建设。首先，市内要加密。特别是我们现在正在建的这几个功能区，中关村的核心区、CBD、金融街、丽泽商务区，一定要把地铁建过来。否则的话，这些写字楼建成，一旦招满以后，人员就会高度地集聚。我们做过一个测算，CBD东扩会增加700万平米的建筑，金融街南扩西扩增加400万平米的建筑，其他地区也是一样，这些建筑一旦建起来，按照北京目前的办公面积，十平方米安排一个人就业，假设他们确实是从全国各地、世界各地招的人，把这些招满了，那么就会增加大量的人口，100万平米就会增加10万人，一千万平米就会增加100万人就业。这些人还有0.5的家属系数，再加上给他们的服务，我们这个人口的集聚还会更严重，如果没有这种前瞻性的话，将来的拥堵会更严重。其次，郊区。刚才谈到，要用市郊铁路把和郊区联系起来。