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赵弘:推进北京“城市病”治理与京津冀协同发展(7)

摘要:报告直面“城市病”及北京“城市病”的主要表现,分析北京“城市病”的主要原因,并将为治理“城市病”与京津冀协同发展开出药方。

(四)跳出北京,大尺度谋划,跨区域配置首都功能

这里包括我们京津冀的发展。京津冀的发展实际上是个老话题。在1986年,李瑞环同志在天津当市长的时候,就倡议建立环渤海区域合作市长联席会。2004年,国家发改委启动京津冀都市圈规划,但到现在为止,还没有出来,可能要用新的环首都经济圈规划来代替了。习总书记提出了七点要求,但是京津冀的合作是难度很大的一件事情。我认为从各个方面我们要创造条件。

一要在构建强有力的京津冀协同发展的领导体制、协调机制上有重大突破。

我们研究认为,在这个区域主体多元,而且规格很高,有两个直辖市,一个省,特别是北京市又有这么多军委、国务院单位、中央部委单位,以及它的下属机构,如果没有一个强有力的协调机制,这个区域很难推进。北京的“城市病”,在某种程度上就是我们协调不足,没法协调,那么在京津冀这个范围内,如果没有这个协调的话,就更难推进。借鉴国外的经验,东京当年为了解决“城市病”,提出了首都圈整备委员会,建立这么一个委员会,作为首相府的下属机构,直接来负责整个区域的协调问题,而且立了一部法,叫《首都圈整备法》,用法的形式来规范这个区域的发展,包括刚才谈的三次实施副中心战略,实施调整规划,都是这个委员会来推动的。那么在这个委员会推动下,经过几十年的治理,现在东京形成了都心、副都心,然后是郊区卫星城,再下一个层次是临县中心,这就是更远的地方,按我们术语叫区域性中心城市,形成这么一个城市群。我觉得应该有这么一个组织,京津冀协调发展委员会,应该由国家领导人来出任委员会的主任。在这个委员会,应该有个办公室,我觉得应该设在国家发改委,作为宏观协调,不能是虚的设,虚设不行,专门应该有个司,有一批人在负责这项工作的推进。在这个大架构下,应该成立若干个由主管部委牵头的,比如说基础设施,应该交通部牵头,生态环保部牵头;科技创新应该是国家发改委、科技部来主导,这样我们京津冀参与,在宏观领导下的协调机制协调下、分领域推进,我们的工作才能启动起来,否则的话,我们京津冀都有合作愿望,如果没有人牵头,我们各自很难推进了。

二要以城际铁路或者市郊铁路为交通骨架,建设若干个新一代卫星城方面有重大突破。

京津冀一体以后,有人说把北京、天津、河北三个省市合并,就解决问题了。我认为解决不了问题。如果没有创造基本的条件,如果没有利益协调机制,简单地行政合并,并不能解决北京的“城市病”和京津冀。因为大家看到,刚才说新增人口前三个区占53%,后三个区占2%,悬殊如此之大,就在于我们没有市郊铁路把郊区联系起来,也没有利益机制能够推们中心城区带动郊区发展,它还是各自为政的发展。利益问题依然是制约区域合作的关键。简单的行政力量很难解决这个问题。

我们要有重点建设新一代卫星城。卫星城大概在国际上已经延续到第四代了。第一代离中心城很近,就像我们北京市早期建的卫星城,功能很单一。第二代加进了一些工业和服务设施,但是由于还很近,独立性不强。第三代远一些了,但是服务不完善。第四代保持比较远的一个合适的距离,但服务比较完善,有一定的产业,应该说一大部分人在当地就业,但一少部分人通过市郊铁路和主城联系,叫第四代卫星城。

目前我觉得有点无序发展,在京津冀合作当中,河北有170多个县市区都想和北京发展,河北还有一百多个开发区,所以北京市很多的经济部门每天都在接待这些来访者,河北省也下了文件,要求各市主动对接。但是我认为,这种合作不可能有很好的结果,一定要重点突出,在北京周边条件具备的区位,比如说燕郊、涿州、固安、廊坊、武清、宝坻,有重点地选择几个城市,通过市郊铁路的建设,率先能够形成满足产业和人口集聚的条件,然后再往外扩散。要遵循城市规律,梯度发展,由近及远,不可能一下越过河北周边的区域,跑到邯郸、跑到邢台。

三要在京津冀公共政策创新方面,实现服务均衡化方面有所创新。

河北的一本录取率只有9.03%,北京天津都在24%以上,那么我们产业出去了,我们人口转出去了,高考的问题、上学的问题、户籍的问题、社会保障的问题,这种无形的制度瓶颈恰恰也是制约我们京津冀合作的很重要的因素。

四要在深化改革、探索京津冀协同发展的利益共性机制方面有重大突破。

我认为京津冀的合作,下去调研一下就会发现,在政府层面上,我们的作用不是很大,但在企业层面上,已经就有合作。光武清,就有北京过去的400多家企业,高碑店、保定,哪个地方没有北京的企业?实际上都在合作,但是企业的合作,不涉及到利益问题,它在哪里交税都无所谓,所以今天我们说合作,主要是政府怎么推动。那么政府推动的问题,那就出来了。假设我们资源多余了,就像西城东城,我们要往那去引,我为什么要做这件事?引出去以后,税收能不能给我们留一部分?如果全部给,那现在分灶吃饭,我的饭怎么吃?这都是现实问题。

所以说总书记讲,要突破一亩三分地的思维模式。我认为关键这种思维模式的形成就是得在于分税制的体制。所以在这上面,一定要有探索,政府推动合作,一定要解决税收共享、GDP分级等等实际的问题。国家能不能拿出钱来,设立京津冀协同发展引导基金。因为“城市病”也好,京津冀发展也好,已经上升为国家战略,就不是北京市的事,北京市的特点,我概括为两句话,第一句叫“小北京、大首都”。北京所控制的资源是很有限的,但是首都很大。第二句是“小财政,大服务”。我们的财政收入三千多亿,我们要干的事情,或者说中央希望我们干的事情,那是太多太多了,北京市一家根本拿不出这么多钱来干事。比如说生态补偿,我们一年拿几个亿给河北,人家感觉是杯水车薪,可是再多我们也拿不出来。比如说交通建设,燕郊急需市郊铁路,但是这个市郊铁路谁来修?谁掏钱?河北掏钱?没钱。北京掏钱?为什么我拿钱给别人修路?修路是次要的,关键后面上百年的维护,这个钱是需要得太多了,谁来掏?所以我认为,这是一个非常现实的问题,国家一定要拿出专项资金来,北京天津河北也都拿出来。京津冀发展问题,实际上是四个主体,不是三个主体,除了京津冀三个主体,还有个最大的主体——中央主体,一定是四个主体共同来推动的一件事情。

首都财政,我们谈到了,转移支付也谈到了,所以说利益问题是摆在我们现在发展方面一个要解决的问题。区县就有很现实的问题了,对于个人来讲,问题就更现实了。要通过经济杠杆来引导社会。

总之,我觉得京津冀发展,我认为有这么几点。第一,我们不能放任市场,政府无所作为。但是第二,我们也不能夸大政府的作用,不能用计划经济的思路来搞“城市病”治理、来搞京津冀。我们政府能做的,就是要创造条件,让市场机制来发挥作用,引导资源在空间上合理配置。刚才谈到我们的主体多元,而且是决策主体下移,重心下移了,所以我们一方面要创造硬条件——市郊铁路;一方面要改善软条件,就是我们的制度瓶颈。在这个过程当中,我们要避免“冰糕效应”,一搞京津冀、一治理“城市病”,马上就有人说,把这个总部迁出去,把那个大学迁出去,把那个医院迁出去,说得都挺轻巧,但实际上稍微思考一下,难度就很大。我们要创造条件,否则的话,我们把总部迁出去了,人才跳槽了,企业肯定最后好不了。人才重新再选择,或者到全国各地,或者到北京重新发展,总之这个冰糕你没吃到,我也没吃到。同时要避免“城市病”演变为“区域病”。北京现在“城市病”,但是周边还有很好的优势。我到华盛顿去考察,我问为什么有些总部不在市里面,而在你的郊区或者在你的小镇里面?我说,是不是你们这个人才很均衡了,因此你的总部可以在镇上发展?我以为他会说是的。结果他说不,为什么呢?他说,你看着小镇上这些总部在这儿,但它往往离大城市并不远,交通很便捷,各种要素成本低,工作环境、生活环境都很好,它利用的人才还是大城市的。所以在美国也依然如此,他的人才均衡度也是大城市高于小城市。实际上这种炒作,结果就是我们周边的要素成本提高。周边的优势就在于,第一环境好,第二要素成本低,如果我们将来市郊铁路通了,总有一部分企业、一部分员工,他会选择在这个地方买房子、在这个地方发展。如果你把价格再炒起来,将来即使市郊铁路修通了,价格成本一样,他也不会选择那个地方。所以避免“城市病”变成“区域病”。到那个时候,我们的唯一出路就是迁都。实际上迁都不是解决北京最后的选择,所以我们还是应该有信心,把“城市病”治理好,迁都的损失更大。

这里面我认为要处理好政府和市场的关系。处理好提升和疏解的关系。我们不要简单地就说疏解。疏解是一个过程,条件不具备的时候,疏解不出去,难度太大,会出现冰糕效应,所以提升是很重要的,如果我们五环以内,地铁能修得像东京一样密,那我们的GDP只有东京的1/10,用不着费那么大劲去解决我们的搬迁问题。处理好存量和增量的关系。存量动起来很难,但增量一定不要再去搞低端。处理好近期和远期的关系。远近结合,不要把远期的事拿到近期来做,这肯定要失败。

总之,理性思考、顶层设计、科学规划、有效实施、持续推进,不是三年五年能够解决“城市病”,京津冀发展更是一个持续的过程。

总结一下今天的内容。第一个,我觉得问题很尖锐、形势很严峻。第二个,要扩清思路、积极进取,也不能有病乱投医。现在是两种思路,一种是自由放任,说北京搞什么“城市病”治理?没必要,堵到一定程度以后,大家就自然逃离北京。这是说市场经济本身会纠错,我认为这是不正确的。还有人理想主义,动不动就说迁都,这也不是特别好的思路。我们还是要积极治理。第三,要系统思考,抓住关键。

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