应松年：让法治精神成为治国理政之魂（2）

立法部门里边，还有两点值得注意，一个就是重大改革一定要于法有据，这是提的非常好的，就是你必须要有法律依据，重大的改革你必须要有法律依据，找到法律依据，那么当然如果有必要，有时候也可以通过人大来给予授权吧，总的一句话就是要于法有据，我想这对我们重大改革在法治轨道上进行这是非常重要的。还有一个就是要赋予设区的市，叫大市，就是这个市底下设区这样大的市，将来要给予地方立法权，这下可是有个很大的扩充，可能正在修改的，现在立法法正在准备修改，已经上了会了，对这方面有一个具体的论述，这是关于立法方面大概就这些内容。

行政方面，这一次也有，应该说建设法治政府，基本的目标基本的要求都有了。一共有六个方面的问题，这个事情我想说的就是法治政府建设，我们是2004年提出来的，其实更早是1993年已经开始提出来，要依法行政，1990年制定了行政诉讼法，1993年就开始提出依法行政，这个以后依法行政是迅速往前推进。这里头关于依法行政的论述现在看有相当一部分是我们这一段时间以来我们就推进法治政府建设方面的许多经验，把它总结起来。你看法治政府我们是2004年提的，当时提出来有一个叫全面推进依法行政实施纲要，里面提到了很多，怎么样建设法治政府的问题。现在这个新的公报里头也谈到建设法治政府的问题，首先它明确了政府是干什么的呢？政府的性质就是实施法律，所以我们一说起来，这个国家建设法治政府，首先要有法。第二个法要落实，法治，法律来治理，依靠法律来治理，当然要落实。落实法律、实施法律，首要的就是政府，所以政府的任务是最大的。在要求当中，他提出来对政府的基本的要求六个方面，只能科学，权责统一，知法严明，公开公正，廉洁高效，守法诚信。一共是这样六个方面，你这个政府的职能，是要很科学的，权和责要统一，有权必有责，这个意思一方面凡是你应该去尽的责任、职责，他这个责是职责，这个职责你要尽的话，你就应该努力去做、做好。不能乱做，也不能不做，乱作为、不作为都不行，一定要依法正确的去做。那么在履行你的职责的时候，你就有权利，如果你履行你的职责履行的不好，或者是乱作或者是不作，那在这种情况下就要追究你的责任，这种责任和职责是相连，但是还是有区别，要追究你的责任，所以权责必须是统一，在制度上来说有权必有责，你有这个权，必须有这个责任。如果你有权没有责任，那就很可能要滥用权力，反正你不负责任，有责任而没有权力，那你就会相尽办法，这个事情我最好不做，就不去碰它，反正我只有责任而没有权力，他就逃避去行使这个权力。如果权责不统一这是一个在我们治理当中是一个很大的问题。知法要严格严明，还要公开公正，这说的是程序。廉洁高效这两个词连在一起说。最后一个是守法诚信。对于政府一方面是守法，一方面还要求你诚信，说的话要算数，做出的决定一定要履行，如果是有什么问题了，那你要有特殊的条件，比如是有公共利益的需要，你才可能有所改变，因此改变对对方造成损失，你还要给予补充，这个在许可法已经规定这个原则了。这个基本要求就说了六项，当然我仔细看了一下，跟实施纲要提出来的那六项稍微有一点点区别，文字上，但基本精神我认为是一致的。

然后下面又说要履行政府职能的话要推进，推进什么呢？机构、职能、权限、程序、责任、法定化。职能、权限、还有一个是程序和责任的法定化，这看起来这是五个方面，这个内容是非常丰富，机构职能、权限实际上是涉及到我们行政组织法的问题，那么后面你看它有这么一句话，就是推进机构职能权限程序责任法定化，还有推进政府权力清单机制，政府权力的清单，各位都知道我们最近一直在说权力清单的问题，那么连起来看，你这个权力清单是怎么制定出来的呢？权力清单怎么制定出来的，第一个你的根据，于法有据，你这个根据在哪里？那肯定就在你的组织法能找到有关的条款，组织法比如说部门组织法，我们现在没有部门组织法，只有“三定”规定。部门组织法里头应该有规定，你这个机构、部门，你的主要的职能，职责权限是什么？一般的说因为这是组织法，或者我们现在说“三定”规定，它里边也都是线条比较粗，一二三四五六，你主要的几个方面，是由你来管的。有了这几条以后，这个线条比较粗一点，比较原则写的，所以具体操作还有难度，所以还要把组织法的这个方面的一条一条的规定，还要演化成为单行法里边一个规定出来。比如说公安部，公安部你是管治安的，那么其中有一个，比如说户口你怎么管？他就对户口方面的一个规定，那么治安是发生问题了，有老百姓违法了你怎么管？那还有一个治安管理处罚法，它一个法一个法的，把或者现在是“三定”规定里边某一条它的职能，把它演化成具体的你有多少权力。这样子就是单行法里边有关的规定和组织法里边的“三定”规定里边的是怎么规定的，两者结合起来，才能形成这个权力清单，这就说法律已经授予你了，你有什么权力，把它都清理出来，变成一个三定权力清单。那么我在想呢，权力清单首先是于法有据，要从组织法和单行法里边把它清理出来，独立出来，我想后面还有一个重要的工作要做，要对这个权力清单里面所列的这些权力，你有多少权力，要明确的加以很好的评议评估。这个权力授予你，你来行使合适不合适？科学不科学？那么我在想这个问题因为有许多事情，比如说我们现在部门之间的权力，复杂的很，有许多说起来，一个事情我们国家可能有好几个部门在管，五龙治水，后来又告诉我九龙治水，就水有五个部门九个部门管，我那次问起我说这个饭店谁管的，饭店管的单位也不少了，这些事情我们有的时候是权力重复的，有的时候是权力分散的，从各种不同的角度来说，这是一个非常值得研究的问题。

政府的权力哪儿来的？是人民给你的，人民是怎么给你？是通过法律授给你，所以一定要有法律的依据。然后我们对于这个已经授予的这些权力里边是不是科学？是不是合适？还是需要进行讨论。权力清单倒是一个很好的办法，使得每一个部门都能清楚，你能干什么事。这是涉及到机构职能权限这个问题。这个问题当然也就是说需要一个组织法，这个组织法我们现在国务院已经有组织法，但是也有好长时间需要修改，部门的组织法我们一直没有，我记得1982年机构我改革的时候，曾经想，但是后来觉得我们这个条件还不具备，所以用了一个三定方案，后来叫三定规定，我记得编办也曾经有几次想制定这个，开始起草制定这个部门组织法，但是现在还没有结果。总的来说，我就觉得完善我们的行政组织法是十分必要的。那么其中还涉及到很重大的问题，比如说中央的权力跟地方的权力怎么划分的，中央的哪些权力应该交给地方来做，哪些权力是中央来行使，或者说在我们中国是单一制国家，哪些权力就由地方来做。那么中央对地方权力的行使要进行监督，这个监督也就是搞一个法律，搞一个法律以后，让地方依靠这个法律，法律条规来行使。前一段时间，不是讨论到行政体制改革三中全会里边专门讲城管的体系问题，城管体系现在实际上看都是哪些市在领导这个城管，在管理这个城管的工作，那么城管他们里边的内部的机构应该什么样子，它的职责权限，它的机构设置以及它的人员编制、财政来源等等这些事，我觉得中央应该有一个法律，有一个比较统一的规定，这样全国的城管工作，就走上法治轨道了现在是各管各的，个人有个人一套，就说明地方的工作中央需要有一个法律来规范，然后进行监督，但是主要行使这个权力还是地方的事情。那么中央和地方的关系，它的事权的划分，财权的划分，当前大家都感觉到，迫切需要制定了一个地方和中央的关系法。所以总的来看，我觉得组织法的问题，这里已经提出来了，机构职能权限等等，我觉得这个应该抓紧来落实它。后面它还说到一个程序，这个程序我们现在是什么情况，就是行政机关行使权力的时候，它必须要遵循程序，现在是有一些行政机关行使的行为，比如说处罚、强制、许可，这个法律上已经规定了程序了。但是没有统一的，地方现在已经有许多地方感觉到程序的迫切需要，他们已经制定了大概有十个以上地方制定了行政程序方面的规定。但是这是地方的，所以现在我觉得制定一个中央统一的行政程序法，条件已经成熟。