黄苇町：学习贯彻四中全会精神 全面推进依法治国（3）

三、深入推进依法行政，加快建设法治政府

全会提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

法治国家、法治政府、法治社会一体建设这个概念是党的十八届三中全会提出。这三个概念各自的内涵是不同的。广义的法治国家的概念，包含立法、司法、行政，甚至军队在内。法治社会则包括经济、社会、文化等各个方面，其中一个很重要的核心内容，就是如何实现市场管理的法治化。而法治政府就是讲公权力如何实现法治化，法治政府和依法行政是连联系在一起的。在这三个概念中，法治政府处于非常关键的地位，它既是法治国家的主要成分，也对法制社会的形成具有关键性影响。

长期以来，公权力还过多地介入企业微观经济活动，成为我国经济社会转型期的一个突出特征。有人说，中国的最大问题是“政府太大、富人太富、穷人太多”。其中的“政府太大”不只是说政府机构臃肿、人员太多。更重要的是说权力太大。 它首先表现在行政审批过多过滥上。行政审批制度的实质是政府的管制，它在市场经济不成熟的早期起到了维持正常市场的秩序的作用，但随着市场经济的深入，这项职能依然过多地集中在政府手中，就会抑制市场活力，也容易产生腐败的寻租活动。从国家能源局煤炭司一个副司长家里，就可以搜出上亿的现金。发改委副主任刘铁男打一个招呼，他儿子的账户就可以进帐上千万，足以说明审批权腐败的能量有多大。因此，首先要减少政府对企业微观经济行为的过度干预，减少不必要的审批。世界上没有任何一个政府会主动削减自己的权力，但我们做到了。现在转变政府职能、简政放权已经成为这两年法治建设方面的当头炮、重头戏。国务院专门印发文件，开展清理工作，消除行政审批灰色地带。一年多来，已先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，今年还将完成再取消和下放200项以上“含金量高”的行政审批事项的目标。李克强总理说，这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望，要“言出必行，说到做到”。为了预防行政许可事项“边减边增”甚至卷土重来，国务院还印发了严格控制新设行政许可的通知，对新设行政许可的标准、审查程序和监督等作了更为具体严格的规定。现在简政放权已大大激发中国人的创业热情。如自3月1日中国注册资本登记制度改革实施以来，平均每天新注册企业超1万户。仅在今年前9个月，中国通过自主创业就超额完成了城镇新增就业人数全年1000万人的预期目标。不仅能为保持7％左右的中速增长创造坚实基础，而且可为实现公平可持续发展提供强有力的制度保障。

因此，全会要求，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。强化对地方政府干预市场的制度约束，真正形成市场决定资源配置的机制，李克强总理在谈到公权力和私权利的差别时曾说“私权利法无禁止即可为，公权力法无授权不可为。”这是法治政府最基础的原则。但确实在很长时间里没有落到实处。很多部门都想把自己的权力无限放大，这件事没有我盖章不行、那事没我审批就不行。而且很多情况下都是想当然地自己给自己授权，却没有想到自己的权力是从那里来的。有位学者讲的很好。他说，有些干部动不动就斥责老百姓：“谁让你这样干的？”“谁给你的权利？”而没有想到，凡是政府没有明文禁止的，老百姓就可以干，这是人家天然的权利，并不需要谁授权。而公权力是什么权力？是一个社会为了维持正常运转，每个人必须让渡出自己的一部分私权利来维持公共的需要，而且要受这种公权力的强制。因此，公权力是一种恶，这种恶是必需的，因为没有这种恶，社会就没办法治理。但是，这种权力必须受到制约才行。为什么要把权力关进制度的笼子里？就是因为任何一种公权力，一旦失去制约失去控制，都必然会导致滥用，导致腐败。而一个重要的制约措施，就是公权力的行使必须得到授权，也就是于法有据。我们看外国或者香港的警匪片时，常看到这样一个场景，就是警察把枪指向犯罪嫌疑人时，一般都要说“因为你涉嫌某某犯罪而逮捕你”，这里就是讲法律的授权。而我们的警察抓人时却经常不是这样，有的被抓的人问警察：“你凭什么抓我？”警察则反问：“你说凭什么抓你？怎么不抓别人单抓你呀？”不讲抓人的依据，反而问被抓者，这是非常可笑的。但这种现象已经司空见惯，见怪不怪了。我们讲依法行政也是这样，政府必须有合法授权的意识，总书记就讲，不要管自己权力以外的事。  

当然，我们也不能简单地把依法行政，理解为削弱政府职能、强化市场功能，而是要重新界定两者职能。市场要在资源配置方面发挥更加重要的作用，政府要在基本公共服务、市场监管和社会性监管方面做到位，要建设市场决定下的有为、有效、有力、有责的法治政府，管住管好自己该管的事。因此，三中全会《决定》没有简单地说“小政府、大市场”或“小政府、大社会”，而是在强调要“更好发挥政府作用”。包括要理顺政府部门内部间的关系，解决职能交叉、职权不清、相互推诿扯皮等问题。现在往往是有利可图的事争着管，无利可图、费力不讨好的事就睁一只眼、闭一只眼或相互推诿。实际上，维护市场秩序是政府的重要职责。因为社会主义市场经济本身就是信用经济、法治经济。没有法治，失信行为大量发生而不受惩罚，骗子满天飞，就不可能形成健康有序的市场。我国至今仍有很多私人老板带着大量现金去交易，一手交钱、一手交货，谁也不信任谁。而在发达国家，用皮箱装着几十万美元做交易的，只有贩毒集团。还有现在企业开工时都要求解决“三废”的处理问题，并且也都购置了相关设备，否则也不可能发给生产或经营许可证，但很多企业开工后都把处理三废的装置关闭了，或者白天有人检查时就开着，晚上没人的时候就把污水直接排进江河湖泊里。因为这样可以节省很大一块成本。现在长江、珠江和几大淡水湖的水质不断恶化，就和沿江、沿湖一些工业企业偷偷排污分不开。这样做的有民营企业，三资企业，也有国有企业，而有的负责监测和执法的环境保护部门，却对此视若无睹，是管理的企业数量太多实在管不过来?还是有的得了好处后睁一只眼、闭一只眼? 总之，群众对一些职能部门执法不力、行政不作为是非常不满的。长期以来，一谈到中国的法治，最集中的话题之一是说我们的法制不够健全。这样的看法，也的确有一定的道理。这样的观点，更可以从很多法律法规需要进一步修改完善，以及在某些方面还需要另立新法来得到佐证。可是事实上，截止到2010年，有中国特色的社会主义法律体系已经形成。而从最近几年来的一些热点事件来看，与法制不够健全相比，一些地方政府和官员法治理念的缺失、不守法，一些法律的某些条款得不到严格的遵循，没有严格执法，无疑更是法治问题的要害。因此，依法治国强调科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，其中执法是关键。

还有，国家的法律法规都需要各级政府来实施，与群众关系最密切的也是各级政府，政府的决策与执法活动是否合法、是否适当，不仅关系人民福祉和社会稳定，也关系依法治国方略能否落实。这里，领导干部法律意识和法治观念强不强非常重要。法治建设的核心是“两权”：第一是监督制约公共“权力”。“依法行政”最重要的含义是依法治“官”，而非依法治“民”；是依法治“权”，而非依法治“事”。很多官民纠纷都源于政府职责混乱。政府过多地介入微观经济活动，与其他市场主体争夺利益，就丧失了主持公正的能力，也会形成干扰司法的权力。在法治社会中，调节人们利益关系、约束人们社会行为的主要是法律，而不是行政权力。政府以权代法，群众遇到问题也会更多地求助权力而不是法律。这也是为什么发达国家出现利益冲突包括官民纠纷，人们都是请律师、上法院，在中国却是信访和上访的重要原因。而有些领导者为了“维稳”，以突破法律界限和牺牲对他人公正为代价来息事宁人，必然导致新一轮恶性循环，破坏整个社会的法律秩序。目前中国年信访案件一直在７００万至８００万件，平均每天2万多起。集体上访居高不下。中央已经决定，在高度重视信访工作、努力为访民排忧解难、落实政策的同时，凡是涉法涉诉的上访案件，一律要走法律程序，信访部门不再接待和处理，就是对群众依法解决问题的一个引导。因此，我们号召领导干部深入基层为群众排忧解难也好，为群众“干实事、求实效也好”，都不能离开“依法行政”这个前提，不能搞突破法律法规的“创新”。习近平最近特别强调，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，确保在法治轨道上推进改革。首先要从领导层解决法律意识淡薄的问题。领导干部法律意识淡薄主要表现在哪里呀？主要有三个方面：一是重政策轻法律，二是重批示轻法律，三是重关系轻法律。为什么有些地方民告官的政府败诉率为什么达到40%。就因为政府做的事经不起法律推敲。尽管很多领导干部只是上级决策的执行者，但首先被推上那个被告席的就是你。现在中央要求省市领导机关都要设立法律顾问。法律顾问主要不是用来处理纠纷、打官司的。首先是要对政府的颁布的文件、决策从依法的角度进行把关。因此，要在提高全民法治意识的同时，重点增强领导干部的法治观念，要探索“法治GDP”的评价指标，建立健全法治评价体系和考核标准，对违法行政实施严厉问责。因此，全会提出，要把“会不会依法办事、能不能依法办事”作为考察识别干部的重要依据，在干部选拔任用中确立明确的法治导向。这是这次全会的很大的亮点之一。

还有，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。对于那些拍脑袋决策、拍胸脯做保，拍屁股走人的三拍干部不能放过。还要全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。对此，作为地方政府和官员，首先应该严守法律，尊重法律的威严，努力做法治的表率，让人民群众看到法律能够得到遵守，相信依法办事能够维护自己的权益，这才可能进化到去自觉地遵守法律，建设法治中国才能逐步走上正轨。