重庆：提高地方立法质量有赖充分发扬民主

步入法治时代,人们对法治有了新的期待。作为立法者,当树立起社会善治要靠法,法的质量靠民主立法保证的理念。正如习近平总书记所讲:“设计和发展国家政治制度要从国情出发,从实际出发”,“努力使每一项立法都符合宪法精神,反映人民意愿,得到人民拥护”。这是我们抓好地方立法工作的方向和指南。

反思地方立法工作,从三个基本方面折射出的不足是不可回避的:

——法,作为一种具有普遍约束力的社会治理工具,本该为广大民众所知晓,成为全社会的共识以及社会成员自觉规范行为的准绳。然而,根据对现实生活的观察发现,民众对地方立法工作的知晓度很低,有的甚至还处于“养在深闺人未知”的状态。

——地方人大作为地方性法规的制定者,不仅担负地方立法之重任,同时还有监督本区域内法律法规实施之职责。对已颁发的法律法规,在“一府两院”的范畴内开展执法检查,矫正有法不依的乱象,促进法律法规落地开花。然而,翻看已有的记录,启动执法检查的比例低得可怜,基本处于“库存积压”的状态。

——司法层面的“官司”判定,其法律法规的适用更是不可或缺的量刑尺度权威,“法槌”所落之处,关乎公平、正义精神的体现。然而,“两院”的司法实践中都共同反映出绝少有来自地方法规的适用,基本处于没有被“激活”的状态。

“三个基本”产生的因由,缕析条分,比较明显的有大致如下所列:

1.偏于数量型的立法规划。因立法资源有限,不得不用立法规划的办法来平衡立法领域,项目顺序,进而确定轻、重、缓、急取舍以及法规案提请权的分配。一经人民代表大会会议通过“定格”,就不得不量产式立法。一般而言,一届人大立法30件左右甚为平常,否则,因欠账多了浪费立法资源。于是,产出大量宣示性法规,在百姓眼里的感觉是“与我有什么关系”。这种看法并非个别现象。至于法规实施效果,自然成了餐桌上的“看盘”,看得吃不得。

2.部门色彩不时削弱民意。在迄今的地方立法实践中鲜有由人大直接调研、论证、草拟、直接提请的全程式法规案,人大立法职能主要体现在立法程序上,立法模式中实体行为部门占的权重往往冲淡了人大主导的立法权威。凭借信息拥有、专业技术熟谙之优势,一些部门超越民意的主张,不断扩大自身权力,给相对人设置不当的义务,使立法者难以有专业能力予以驾驭,反受其左右,甚至当了“代言人”,隐含的部门利益走完了合法通道。这类法规固化如同“走私”成功,相对人在干瞪眼之余,最有可能做出的选择是“法不责众”。由此可见,信“访”不信“法”,也并不完全是上访人员的不是。

3.开门立法的通道尚未打开。一旦程序启动,立法几乎就成了部门间利益的博弈,反反复复之间,不外是权利的平衡默契及相互妥协可接受的尺度判断,以“平衡”的程度作为草案是否成熟的标准,就是把“官”与“官”的博弈置换了本该最需看重的“民”与“官”的博弈。民意表达的通道少而窄,在基层群众看来一些具有实际价值,最有必要用法规形式加以规范的问题,很难进入立法程序,或因“尚不成熟”被搁置起来,长时期尘封,甚至再无人过问。如此“不接地气”的立法过程,自然缺乏民意基础,怎么能让人增强法治意识呢?

4.审议过程缺乏辩论机制。彭真同志曾做过一个形象的比喻,他把对立法冲突的决断称为“打杠杠”。我们的理解就是,在博弈之间一定要选好选准“切一刀”的点。这在立法上是一个比较高的要求。俗话讲,道理越辩越清,真理不辩不明。有事商量办,办事多商量,辩论是一种好形式,杠杠打在哪里,一刀切在何处,往往都是关键所在。地方人大常委会的注意力既要放在通过了什么法,更要看法的质量好不好。法规审议的“三审制”本是在公平、正义的旗帜下,进行不同观点交锋,不同主张碰撞,但实际操作中,往往沦为形式。对焦点问题的“审”与“议”辩论机制大打折扣,管用的没有,不管用的一大堆,该有的法义被架空,使一些法成了“水法”。