安徽：公众参与地方人大立法的思考

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。 ”“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。 ”公众参与地方人大立法，不仅是促进立法体制完善的重要举措，也是深入推进科学立法、民主立法的必然要求。

一、公众参与是行使立法权的题中应有之义

我国宪法明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。 ”立法权是国家权力中的重要权力，其权力主体当然是人民。在直接民主制度下,公众（人民）作为权力主体，直接参与立法，与公共机构共享立法权。在代议制民主下,公民选举的代表组成代议机构。代议机构与其他公共机构共享立法权。但这种模式有一缺陷：在资源有限而不能满足所有人的利益需求时,掌握着公共权力者往往会因追求其私利，而民选代表自身也有不同于公众的利益，这样就有了滥用立法权的可能性。因此，在代议民主制下,“人民还不能完全放弃自己的立法权,还需要设置相应的制度来更为直接地反映公众的意愿和要求”。这种制度就是地方立法公众参与制度，通常是指（除代表以外）不特定的社会公众（自然人、法人或其它组织）在有立法权的立法主体的组织下，依照法定程序或采用法定方式有序地参与立法主体创制、修改、补充、废止规范性法律文件的活动，以充分表达意见或利益诉求，并对立法主体的立法活动全过程实施监督的民主立法制度。通过此制度,使公众与权力行使机构共享立法权力，来防止权力行使机构危害公众利益。由此可见，公众参与地方立法实质就是地方立法权的共享，将本就属于公民的立法权部分地还给公民。我国实施代议制民主制度，人民代表以人民代表大会的工作方式代表人民行使立法权。为避免代议制的局限性，我国应当是公众与代议机关、其他公共机构三者共享立法权。为此，十八大、十八届三中全会和四中全会都一再强调：要扩大和健全公众有序参与立法途径。公众参与人大立法是立法权行使的内在要求。

公众参与立法原本是一种政治参与诉求，现已转变为一种制度安排。 “立法并不必然是符合所有人意志的决定，但却应该是所有人参与立法决策过程的结果。 ”我国建国后较长时间基本上是闭门造法，后在立法民主化理念的指引下，开始尝试开门立法。 2000年《立法法》在法律层面上直接规定了公民的立法参与权，并规定保障人民通过多种途径参与立法活动，2002年的《规章制定程序条例》作了较为详细的规定。近些年来，地方性法规也纷纷对公众参与立法加以规定，以引导公众参与立法。作为一种制度安排，各地方人大应予以落实，有效开展公众参与就是严格而具体地执行法律法规，反之就是违法。在制定地方“良法”的过程中，公众必须参与其中，使地方性法规成为立法机关与民众互动的产物。一方面可使人民的利益在法规中得到体现，保障了人民的合法权益；另一方面立法过程本身也是普法教育过程，公众在参与中，容易与法律之间形成一种内心互动，在其内心形成一种法律确信，并自觉使其行为合乎法律之规定。