安徽：公众参与地方人大立法的思考（2）

二、完善公众参与地方人大立法的思考

首先，树立正确的公众参与地方立法的理念。一方面，作为公众要树立主动、积极参与的正确理念，自觉培养主体意识、权利意识，充分认识到立法权是公众作为主权者应享有的一种权力，摒弃传统的崇拜权贵和小农意识。另一方面，立法机关首先应当转变立法理念，充分认识到公众参与地方立法是由国家性质和法律本质所决定的，摒弃官本位的思想，克服立法中的本位思想，树立民主协商理念，尊重公众的主体地位和参与权利，正确对待公众的意见，变政府主导的自上而下的公众参与模式为自下而上的新模式。其次立法机关应当通过普及法律教育等手段，帮助公众确立主体意识，强化公众的参与意识，消除传统政治文化的消极影响，在公众中营造参与型民主政治文化氛围，培育参与型法律文化，促使公众树立正确参与地方立法的理念，使公众参与从被动式消极参与转变为主动式积极参与。

其次，增强公众参与立法的制度供给。具体说来，（1）进一步提高公众参与地方立法的法律地位。地方立法中公众参与有效运作的基本前提来自法律法规的明确规定，为此应当制定有关公众参与地方立法的专项法规，如公众参与地方立法办法，不仅明确公众参与权必须予以保障，而且对公众参与地方立法相关问题作出全面的规定，确保公众参与权利得到应有的尊重。 （2）完善立法信息公开制度。公众有效参与地方立法必须以立法信息公开为前提。公众知情权得不到充分满足,不能通过制度化途径获取必要立法信息及其反馈,公众参与就会沦为“假参与”或“被参与”的境地。为此，法律或地方性法规应对公开的范围、公开的内容、公开的程序以及公开的方式等相关内容作具体的、强制性的规定。避免公众参与的盲目性。（3）细化公众参与地方立法的程序及其法律责任。公众参与随意性大，效果不甚理想的根本原因之一在于缺乏制度规制，应当通过明确公众参与的程序、具体规则、法律责任等，将立法机关主导的现状转向制度主导。首先，针对公众参与各种形式分别设计可行的程序和具体规则，限制立法机关的自由裁量权，其次，明确规定立法机关的责任和义务。根据现行有关规定，立法机关应当采取特定形式征求公众意见而未采取的，产生不利法律后果的，立法机关需要承担相应的法律责任。针对公众参与不足的不同情形，提出相应的处理方式，如对于在起草、审查阶段公众参与要素缺乏或者不足的立法草案，审查单位和审议机关应当通过多种途径充分补充征求公众意见或者退回起草单位、审查单位重新组织公众参与，对于审议阶段公众参与要素缺乏或者不足的立法草案，不得通过审议，从实体上保障公众参与权利的实现，从根本上解决立法机关在组织公众参与地方立法上的随意性问题。 （4）建立健全公众参与地方立法的诉求收集、处理、评估、反馈机制和激励机制。此次通过的《决定》提出要 “健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商。健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。 ”具体来说，首先要发挥工青妇等人民团体和企业家协会等社会组织和其他各种社会中介组织的立法参与积极性，把相关利益团体的意见和建议集聚整合作为立法修改完善依据。其次，对于征集的公众意见和建议要有科学、客观的评估和处理标准，特别是有多数意见反对某一法条时，没有充分的事实根据不能通过。再次，收到立项、草案修改等社会意见以后，在明确期限内对意见进行回应；在最终方案出台时，要对归纳整理后的意见进行说明，尤其是没有采纳的意见应当说明原因。第四，鼓励公众参与立法。应补偿参会者的差旅费、误工费；对于重大意见建议最终被采纳的，还应当给予表彰和适当的物质奖励。

再次，提高公众参与地方立法的有效性。大力发展文化教育，提高公民整体文化素质和知识水平，促使每个公民都能成为有理性思维并能运用自身文化知识的政治参与者；立法机关要常态化地开展各种形式的政治、法律以及各种专业知识培训教育，提高公众基础法律等专业知识水平，从而从根本上提高公众参与地方立法的深度和广度。加强公众参与地方立法的组织化程度，建立并发挥不同利益群体诉求聚合平台的作用，提高公众参与地方立法的实效。