《气候变化应对法》要彰显公众参与

●目前，我国的气候变化应对工作尚未取得全民的理解和支持。要通过建立制度和机制，来保障公众参与应对气候变化的积极性，提高公众参与的积极性，使气候变化应对事业全民化，

●公众参与，已公认成为环境法的基本原则。气候变化属于环境问题，并与雾霾等大气环境问题同根同源，公众参与应当在《气候变化应对法》中得到全面体现。

●在环境共治的时代，公众参与是一项环境法律权利。为此，《气候变化应对法》宜明确宣告公民、法人和其他社会组织在气候变化应对上的权利和义务，为气候变化共治的制度化奠定基础。

尽快制定专门的《气候变化应对法》，已成为各界的共识。目前，国家发改委正在牵头起草该法草案。

中国作为世界上最大的发展中国家，也是温室气体排放量最大的发展中国家。离开了公众的理解、参与、支持和监督，应对气候变化工作难以取得最大的实效。

但是，由于发展水平所限，目前我国的气候变化应对工作尚未取得全民的理解和支持。如何用制度和机制保障公众参与应对气候变化的积极性，提高公众参与的积极性，使气候变化应对事业全民化，防止邻避等无序参与的现象发生，在人民是法治主体的年代，是一个值得思考的立法和法学研究问题。

怎么把握“公众”的含义和范围

公众的定义

这是一个立法上的国际难题。

公众参与作为一个法学术语，来源于欧美等发达国家和地区。在我国，2014年修订的《环境保护法》专门设立“信息公开和公众参与”一章。从内容上看，公众参与的主体包括个人、法人和其他组织。在权利和义务的主体结构中，和公众相对应的主体是政府和企业，政府和企业对社会的义务具有社会性，即对世性。《气候变化应对法》的公众范围，也应当与《环境保护法》规定的范围大体一致。在一些情况下，更加突出妇女、青年、民族地区、社区的参与作用。

但是，由于公众的概念很模糊，在不同的场合可能有不同的指向。如相对于某个特定的企业，在国家政策制定的情形下属于公众，但在碳排放交易和行政执法的场合，又不属于公众。因此，给公众下一个确切的普适定义很难。如果坚持要给公众下定义，如果定义不全面、不科学，反而会限制公民的参与权和监督权。

公众的范围

由于立法具有指导性和实用性，可以考虑在总则中对公众的范围规定尽可能扩大一些，体现法律阳光的普照性，再在各具体的情形下予以限定或者明确，体现实用性。

由于公众是一个相对的动态发展的概念，加害者、受害者、旁观者在行政执法领域难以同时纳入公众的范畴，但在决策领域却可以。在决策的领域，可以把受气候影响需要搬迁的居民、微信和微博用户、大学生社会团体等吸收进来，体现共治的广泛性。另外，个体利益不等于共同利益或者团体利益，所以，个体的代表性也需要甄别。最好的办法是，基于法律关系或者领域的不同，在附则中对公众进行分类。

目前，已形成共识的公众分类方法为：

受到气候变化影响的个人、家庭、单位和其他组织，包括因受到气候变化影响移民的个人和家庭等；

利用私权使自己免受公权侵害的个人、单位和其他组织，包括决策、政策、规划和立法所涉及的私权主体，这类主体有权对决策、政策、规划和立法提出建议，有权对依法决策、行政、规划和立法进行监督，有权依法维护自身的权益；

利用私权使自己免受其他私权侵害的个人、单位和其他组织，包括在受到气候变化影响的个人、单位和其他组织或者法律所授权的个人、单位和其他组织，依据法律的规定，对企业等市场主体是否遵守气候变化法律规定进行参与和监督；

社区自治中享有自治权利的个人、家庭、单位和其他组织，包括城市居民社区、农村集体组织及其居民等，这类主体在其自治的区域内，对自治的事项享有自我管理权；

法治社会框架内依法从事社会管理和服务的个人、单位和其他组织，包括气候变化应对志愿者、社会服务提供者、非政府组织等。