《气候变化应对法》要彰显公众参与（2）

公众参与是环境法的基本原则

公众参与的法律属性

公众参与，已公认成为环境法的基本原则。气候变化属于环境问题，并与雾霾等大气环境问题同根同源，因此公众参与应当在《气候变化应对法》中得到全面体现。

为此，必须在总则的基本政策、方针中体现公众参与的基本内容，规定专门的公众参与原则，设立鼓励甚至奖励公众参与的措施。基本的内容应当包括公众参与的目标、公众参与的事项、公众参与的方式、公众参与的环节、公众参与的条件保障、信息公开、公众的监督等方面。这些内容的设计应当符合参与民主、高效、有序的要求。

公众参与也是一项环境法律权利

公众参与的规定方式

在环境共治的时代，公众参与应当是一项环境法律权利，为此，《气候变化应对法》宜在总则中明确宣告公民、法人和其他社会组织气候变化应对的权利和义务，为气候变化共治的制度化奠定基础。

由于气候变化应对的公众参与又是具体的实践，《气候变化应对法》宜在分则中设立专门的章，规定各方的权利和义务及其运行程序。值得注意的是，《气候变化应对法》是一个综合性基础法，或者说是气候变化应对领域的框架法，不可能对各领域的公众参与作出全面、细致的规定，这需要规划、法规和规章在其指导下予以细化。当然，也需要把目前气候变化应对诸多行动计划中比较成熟的公众参与规定，巩固到《气候变化应对法》中。尽管如此，一些关键的公众参与举措，如民事公益诉讼、环境信息公开、参与决策等，需要直接在《气候变化应对法》中明确规定。

公众参与的形式与环节

一般认为，参与方式主要包括两种，一种是从上而下，另外一种是自下而上。目前，政府十分支持多元主体参与的公众参与方式。政府一方面要保障公众参与，另一方面也要引导公众参与方式，当前仍应是以政府保障、提供的正式方式为主，以公众自发的非正式方式为辅。

非正式参与，主要包括以网络参与为主要形式的新媒体参与、圆桌研讨会、市民专家小组、签名集会等形式。其中圆桌会议值得提倡，既可以帮助公众更好地理解国家的气候变化法律、法规、政策，也能帮助政府更好地做出决定。在一些情况下，非正式参与方式更能发挥调动公众尤其是普通民众参与气候变化的积极性。无论是哪种形式，都要高效，保证充分参与，并针对城市、农村地区的不同特性规定不同的参与渠道和机制。

关于公众参与的环节，在目前中国的国情下，应当重点保障公众参与决策的权利和参与监督企业的权利，可以考虑针对违规排放温室气体的企业建立气候变化应对的民事公益诉讼制度。

公众参与的制度构建

应当把公众参与的原则转化为具体的行动和要求。为此，《气候变化应对法》应当在气候变化的减缓措施、气候变化的适应措施、气候变化应对的保障措施等对策性章节中规定公众参与的情形、方式、程序和内容，规定行为的要求或者保障措施，并使这些规定具有均衡性。此外，还宜在气候变化应对的监督管理部分规定公众的知情权和监督权。

值得注意的是，气候变化应对的公众参与制度应当和大气污染防治等环境保护、能源管理领域的公众参与制度，既相衔接，体现协同性，也相区别，体现领域的相对独立性。为此，目前，在制定《气候变化应对法》时，不仅要制定统领性的气候变化应对公众参与规定，还要修订《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》以及自然灾害与大气污染防治、农业等相关法律、法规和政策，协调其与其他相关法律、法规之间的关系，做好沟通与协调工作，从而避免立法规定相互冲突、重叠的现象出现。