江西：深入推进依法行政 努力建设法治政府（3）

坚持深入推进依法行政的制度安排

长期以来，特别是党的十一届三中全会以来，我国在依法行政和法治政府建设方面取得了重大成就，但离全面推进依法治国方略和法治政府建设的要求还有很大距离。为实现党的十八大提出的在2020年基本建成法治政府的要求，党的十八届四中全会对深入推进依法行政、加快法治政府建设进行了体系化的理论思考，作出了系统化的制度安排。

全面履行政府职能是深入推进依法行政的基础。政府职能是按照组织法的要求配置的，它是行政机关依法行政的基础。权力法定是法治国家的一项基本原则。为保证行政机关依法全面履行政府职能，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化”，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”。各地必须切实转变政府职能，继续坚持简政放权、放管结合的改革方向，建立权力清单制度、责任清单制度和负面清单制度，坚决杜绝行政权力不作为、乱作为现象，使市场在资源配置中的决定性作用能够充分发挥，使人民的合法权益能够得到切实保障。

依法决策机制是深入推进依法行政的关键。行政决策是行政机关行使行政权力的重要方式，由于重大行政决策涉及重大公共利益的保护，也涉及广大人民的权益，因此，现代法治国家均设置了行政决策法定程序、公民参与程序、合法性审查程序。《决定》明确要求：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”针对行政立法部门化倾向和重大决策轻率的问题，《决定》还要求建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，通过责任机制约束重大行政决策权，使之满足科学决策、民主决策、依法决策的要求。

行政执法体制改革是深入推进依法行政的着力点。依法行政的基本内容是行政执法，我国约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的。由于行政机关层次多、执法人员数量庞大、事权错综复杂、职能多种多样，容易出现执法重叠、执法遗漏、多头执法和选择性执法等现象，影响行政效能和执法公平。对此，《决定》明确提出：“根据不同层级政府的事权和职能，减少执法层次、整合执法队伍、合理配置执法力量，提高执法效能。”各地务必按照这一要求，充实基层执法力量，加强重点领域综合执法体系建设，严格执法人员管理，强化罚没收入监督，完善执法程序，创新执法方式，落实执法责任，健全与刑事司法相衔接的机制。

公正文明执法是依法行政的核心。行政执法的目的是为了维护公共利益，归根结底是为了保障人民群众的合法权益。行政执法的主要范围是秩序行政行为。秩序行政行为涉及广大人民群众的切身权益。如果不能严格依法行政，人民群众的合法权益就有可能受损。为此，《决定》提出，要完善执法程序，建立执法全过程记录制度；明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为；严格执行重大执法决定法制审核制度；建立健全裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，等等。

制约和监督行政权力是依法行政的基本保障。政府的权力来自人民，行政机关的权力源自法律授权。按照宪法的规定，政府必须接受党的领导，受到党的监督。根据现代行政法治原理，对行政机关的监督分为外部监督、内部监督和专门监督。人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督属于外部监督方式。行政监督属于内部监督方式。审计监督属于专门监督方式。由于行政权力具有高度技术化的特征，其权力编码方式极为复杂，外部监督方式有时难以发挥应有的作用，因此，必须强化行政权力内部层级监督和专门监督方式，这是现代行政法治发展的新趋势。由于行政权力具有自我繁殖和不断扩张的倾向，必须采用多种监督方式，形成监督体系，增强监督合力和实效，才能满足依法行政的要求。对此，《决定》作出了一系列具体部署。

政务公开是依法行政的基本条件。政务公开的作用是多方面的，既可以使行政权力在阳光下运行，防止行政机关不作为和乱作为；又可以更好地发挥法律的引导功能和规范功能，使广大人民群众知悉可为和不可为的范围，为人民群众提供法律服务，增强其维护自身权益的能力，防范不法行为对自身权益的侵害，还能增强全民守法的自觉性，减少行政执法成本。为此，各地务必按照《决定》的要求，坚持以公开为常态，不公开为例外原则，公开行政机关的责权配置、行政行为根据、行政行为程序、行政行为流程和行政行为结果，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。

（作者系省社科院法学研究所所长，研究员、法学博士）