完善立法体制提高立法质量

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)明确指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”

新中国成立以来特别是改革开放以来，经过长期努力，形成了中国特色社会主义法律体系。国家的经济、政治、文化、社会以及生态文明建设的各个方面总体上实现有法可依，这是一个了不起的重大成就。在新的起点上如何完善中国特色社会主义法律体系的问题被提上日程，这也是为什么《决定》以及关于《决定》的说明里提出要“抓住提高立法质量”“完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重”的原因所在。

对于立法质量问题，学界已有诸多研究成果，笔者认为，立法质量有五大判断标准———价值标准、合法性标准、科学性标准、融贯性标准以及技术性标准。其中价值标准是指立法要有自己的价值诉求。合法性标准是指立法的正当性来源，立法是不是得到了大多数民众的认同。科学性标准是指立法必须符合客观实际、遵循客观规律。融贯性标准是指立法必须保证国家的全部法律之间的相互一致和相互协调。技术性标准是指立法的技艺，强调立法既是一门科学，也是一门艺术。

《决定》直面立法存在的突出问题，有针对性地回应人民群众的呼声和社会关切，提出了完善立法体制、深入推进科学立法、民主立法的战略部署，并将完善立法体制、推进科学立法、民主立法作为提高立法质量的根本途径。《决定》还对此提出了相应的基本要求和具体措施，其中许多新的提法、新的制度设计需要学术界作出解读:一是注重党内法规同国家法律的衔接和协调;二是对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估;三是赋予设区的市地方立法权;四是建立基层立法联系点制度，推进立法精细化;五是探索委托第三方起草法律法规草案;六是立法建立重大利益调整论证咨询机制;七是健全立法意见采纳情况反馈机制;八是立法广泛凝聚社会共识等。以下就其中的几个问题谈些看法。

一、关于党领导立法的问题

《决定》强调了党在依法治国中的领导地位，明确指出必须坚持党领导立法，在制度设计上，提出要完善党对立法工作中重大问题决策的程序。《决定》规定，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。这一规定，从立法的源头上进一步强化党对立法的领导。

《决定》还强调要注意党内法规制度与国家法律制度协调的问题，这至少内含着两层基本意思:一是党要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，另一方面党内法规制度的建立必须符合国家的法律。中国共产党作为领导党和执政党，其对立法工作的领导具有合法性，但党的领导必须与人民当家作主、依法治国有机统一起来，党必须运用法治思维和法治方式来领导立法工作。具体来说，首先，党对人大立法工作的领导应当是支持人大依法履行职能，以实现人民当家作主为宗旨。其次，党对人大立法工作的领导应当是通过全国人民代表大会及其常委会的形式，把党的主张和意图变成全体人民的意志，而不应超越国家权力机关而直接行使权力。再次，党对人大立法工作的领导必须遵守宪法和法律，在宪法和法律范围内活动。特别是党对立法重大决策制度必须法律化、程序化，必须纳入立法法的规范范围。