完善立法体制提高立法质量（2）

二、关于人大在立法中的主导作用

《决定》提出要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。立法是一个过程，有立法的准备阶段、从法案到法的阶段及立法完善阶段。在整个立法环节都要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，现行法律对此已有诸多规定。在具体措施上，《决定》特别提出人大在法案起草环节的主导地位，并提出要建立重要法律草案起草制度。规定要增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。此外，《决定》还体现了对立法工作队伍建设的重视。法国哲学家卢梭曾在其名著《社会契约论》专章论述了立法者，指出立法者在一切方面都是国家中的一个非凡人物。当我们将立法作为一项科学来对待时，对立法者的选任就必须强调立法者的职业化、专业化、精英化。立法者应是懂法的政治家。这是提高立法质量的人力资源。

三、对于部门立法的问题

在现代社会，许多复杂的、事涉专门技术的法案主要是由行政部门或利益团体起草的。但是目前有的立法饱受诟病，原因是行政机关借助于立法的方式使部门利益合法化，或者是通过法律确认部门利益，争权诿责现象较为突出。在这个过程中，发生了国家利益部门化、部门利益法律化、部门利益个人化的不正常现象。《决定》特别提出要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益。具体措施:一是完善行政法规、规章的制定程序，完善公众参与政府立法机制。二是部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估。三是探索委托第三方起草法律法规草案。这些新的制度设计对有效防止部门利益将起到积极作用。以制定行政法规和规章而言，透明度和公众参与代表了行政法规和规章制定程序的两个特征。透明度可以使公众获得帮助建立有意义和有根据的公众参与，而有意义和有根据的公众参与又为行政法规和规章制定者提供准确而充分的建议，进而确保规章制定的质量和合法性。行政立法越来越注重透明度和公众的参与，但目前规范化、制度化及合理化的程度还是有限的，在涉及信息处理和公众参与程序时，往往对行政效率的关注大大超过对透明度和公众参与在决策中所起的作用的关注，且行政立法基于部门利益的追求，对行政相对人的侵犯时有发生，对此应加以克服。

四、关于完善立法体制的问题

现行立法体制是中央统一领导的，国家立法权由全国人大及其常委会统一行使，两级多层次的立法体制。完善立法体制关键要处理好三对关系:一是处理好党的领导与人民当家作主、依法治国之间的关系;二是处理好立法机关与行政机关的关系;三是处理好中央立法与地方立法之间的关系。

《决定》特别提出地方立法中的地方保护主义法律化的问题。一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治的统一。因此，提出应明确地方立法权限和范围，并在《决定》的说明里提出要禁止地方制发带有立法性质的规范性文件。《决定》还提出强调依法赋予设区的市地方立法权。结合立法法的修正案草案来看，中央一方面在放权，另一方面又在有意限缩较大的市的立法权限，形成“中央—省—市”三级分层立法体制。这种分层立法体制的革新，以及由此而引发的立法权配置都需要加以进一步研究。