提高城镇化质量须深化土地制度改革

近日国内媒体对城镇化问题讨论比较多，有极端意见指出我国城镇化的种种缺陷，似有否定城镇化的意思。笔者以为，凡事“大道理管小道理”，固然我国城镇化质量不高，但城镇化的成绩是巨大的。城镇化是我国经济发展的必然趋势。国家要强大，人民生活要富裕，必须实现工业化和农业现代化；而工业化必须走集约发展道路，因此必然要扩张城市经济或崛起新的城市；农业现代化必须逐步告别小规模兼业生产方式，提高农业规模经营水平，为此必然要使大量农业人口转移到非农产业，进入城市经济部门。工业化和农业现代化必然伴生城镇化。在城镇化过程中，城市人口会逐步增长，农业人口则会逐步减少，一些村庄会消失，全国人口布局会发生重大调整，这些变化都无可避免，我们应该乐观其成。

一、城镇化的含义

“城市化”和“城镇化”两个提法并没有重要差别；如果说有差别，也只是后一提法会含有要人们别忽视小镇或小城市的重要性。多数习惯使用“城市化”提法的人士，也并不反对发展小城镇，同时也不赞成巨型城市过度膨胀。翻译为英语，城市化和城镇化只能用一个词，urbanization。目前大家按中央文件的标准说法，统一使用“城镇化”这个词语，自然也很好。

城镇化是我国经济发展的必然趋势。国家要强大，人民生活要富裕，必须实现工业化和农业现代化；而工业化必须走集约发展道路，因此必然要扩张城市经济或崛起新的城市；农业现代化必须逐步告别小规模兼业生产方式，提高农业规模经营水平，为此必然要使大量农业人口转移到非农产业，进入城市经济部门。工业化和农业现代化必然伴生城镇化。在城镇化过程中，城市人口会逐步增长，农业人口则会逐步减少，一些村庄会消失，全国人口布局会发生重大调整，这些变化都无可避免，我们应该乐观其成。

城乡一体化是中央根据我国国情提出的发展战略，与城镇化有密切关系。因多种历史原因，我国形成了严重的城乡二元社会经济结构，城乡差别很大，解决这个问题的办法是实现城乡一体化发展。城镇化有利于实现城乡一体化。如果不去推进城镇化，想保持农村人口总量不变、城乡经济比例不变，二元结构就不可能消除。所以，我们国家要在高度城镇化的基础上实现城乡一体化。估计城镇化率达到70%以上时，城乡一体化目标就基本实现。

合理的城镇化不仅不会突破耕地保护红线，反而还有利于保护耕地。我国城市的经济密度仅为日本的十分之一，土地浪费严重。农村地区的非农用地规模也很大，所以，合理规划城市用地，其实有利于保护耕地。例如，农村区域的建设用地有18万平方公里左右，如果逐步地使农业转移人口进入城市，农村复垦1亿亩土地也不是难事。国家已经采取了城乡建设用地“增减挂钩”等措施来解决这个问题，应该说是有成绩的。但因为还有一些政策缺陷，完成保护耕地的任务并不乐观。一个可考虑的政策，是建立农业保护区制度，取代目前的基本农田保护制度，以加强农地保护。中央政府可以要求地方政府在建立农业保护区的前提下，扩大土地使用的自主权。地方政府则应进一步明晰土地产权，确保土地利用规划的法制化和民主化。