提高城镇化质量须深化土地制度改革（4）

四、以土地制度改革提高城市化质量

以上问题在不同程度上都与土地制度有关；深化土地制度改革有利于解决上述问题。今后要进行的改革主要是：

第一，明晰土地产权，根据土地的公共性程度的差异，建立混合的或多元的土地所有制。城市土地不一定完全实行国家所有制度。各类土地使用权可以永久不变。世界一些著名景观仅仅设计建造就几十年，如果搞70年使用权，就难有流芳百世的人文景观。

第二，要更新土地规划理念，在各级政府之间合理划分规划管理权限。中央政府要加大农地保护力度，用农业保护区制度替代基本农田保护制度，更好地保障农业现代化。中央政府主要紧紧抓住这个管理控制环节，将其他土地使用和规划权利下放给地方，同时要求地方强化市场对土地供求的影响，减少政府的行政干预。

第三，建立城乡统一的建设用地市场，改革国家征地办法。只有重大公共利益要求，才可以强制征地。城市政府可以搞“土地财政”，但要遵守市场规则。各类商业性土地交易和使用，均实行“政府规划，主体多元；市场主导，严格监管”原则。

第四，城市土地规划管理要改弦更张。要鼓励一部分城市建设低密度住宅，满足中产阶层改善居住品质的需要。要整体上压缩公共部门占地，并将城市居民区用地扩大至城市建成区面积的35%左右。制定“宅地法”，鼓励经济型独栋住宅建设，限制豪宅，并要求私人合法绿地合理开放。到处兴建的高层居民楼将是未来的建筑垃圾，应有综合措施予以限制。城市建筑规划不能简单套用香港、新加坡的做法。

第五，深化农业用地管理制度改革。有序推进农业转移人口向城市集中，坚持农民自愿原则，发展适度农业规模经营。要鼓励在农民中间培育专业农户，防止城市资本过大圈占农地、搞过大规模的公司化农业。如果公司化农业出现二次转包土地的情形，通常可认定出现了规模不经济，应予纠正。