论国家法律与党纪党规关系之协调（4）

四、 德国党纪党规执行制度的效果评价

由于身处竞争性政党体制，德国政党对于维护本党的正面形象十分重视，加之反腐败法律的规定十分严格，因此各政党普遍规定了严格的党规党纪，严格约束本党成员的行为，所以个人腐败造成的丑闻不多。以社会民主党为例，该党对党内官员都实行轮换制和严格的亲属回避制，为每个党员建立了“诚信档案”，并特别强调考察党员的家庭经济状况。仿效德国《公务员法》中的“四只眼睛”原则，社民党在党内重要项目中设立了监督方。2000年德国基民盟前首相科尔（Helmut Kohl）的政治献金丑闻和2002 年社民党成员、时任央行行长韦尔特克（ErnstWelteke）的变相受贿案都证明，德国政党不能容忍本党成员有任何瑕疵，一旦发生丑闻，往往会迅速在党内对其公开处理，而不论其处于何等高位，可见其党纪的执行相当严格。

党内仲裁庭作为党纪监督的执行机关，在这当中发挥了重要作用。政治实践表明，党内仲裁法庭在执行党纪并在这一过程中维护党内民主与正义之外，所发挥的主要政治作用是解决党内纠纷、促进党内团结。当党内意见形成过程不顺时，往往会交付仲裁，由政党仲裁法庭出面化解分歧。这一制度性的裁决渠道有利于政党对外保持一个团结、完整而鲜明的形象，因此各政党都小心翼翼地维护着党内仲裁法庭的存在。如2003年10月3日，时任联邦议会议员的马丁·霍曼（Martin Hohmann）在一个120人的集会上发表带有反犹色彩的演讲，在基民盟内部乃至整个德国都造成了极大的反响。经过基民盟黑森州政党法院的审理，霍曼被开除出基民盟，但保留其议员职务至2005年联邦议会换届[3]。又如2008年，时任德国经济和劳工部部长的沃夫岗·克莱蒙特（WolfgangClement）多次在采访中公开批评社会民主党的经济政策、能源政策，因而被社会民主党仲裁委员会认定为违背了该党的基本原则，被判处开除党籍[4]。

然而，党内仲裁法庭制度在党纪监督的另一个重要领域——反对政治腐败问题上却效果不佳，即使这一问题对竞争性选举中的政党来说往往是致命的。《政党法》中有近一半的篇幅（第18条至31条）是专门规定政党财政问题的，德国是世界上最早对政党接受政治捐献进行了法律规范的国家，为解决这一问题创立了国家公费补助制度，并不断修改有关法律以填补漏洞，但依然无法阻止政党收受非法政治献金的丑闻陆续曝出，德国各政党都不同程度地卷入其中。在这一问题上，政党的党纪约束显得软弱无力。其中，以前任联邦总理、德国“统一之父”科尔（Helmut Kohl）的基民盟献金丑闻最为轰动。这一案例中，党内仲裁制度对政治献金毫无作为的原因包括两方面：一方面，科尔所收受的大量政治献金并① 监督委员会成员自行投票选举主席，主席须要通过适当的渠道公开自己的联系方式以接受信件举报。另外，监督委员会承担《政党法》第9 条第5 款所规定的审核账目的工作。33非进入个人腰包，而是用于基民盟的选举运作，基民盟作为受益者难以撇清关系；另一方面，对于长期领导本党并立下卓越功绩的领导人，急于划清界限很可能被指责为“忘恩负义”和“投机主义”，时任基民盟总书记的安格拉·默克尔（Angela Merkel）就因公开批评科尔而饱受批评[5]。

对于已经引起轰动的案件尚且如此，那么能够在内部进行协调的问题，政党显然就更不会采取严厉的惩罚措施而自毁形象了。事实上，根据笔者所能接触到的资料，德国各个政党的政党仲裁法庭处理的案件中以程序争议和选举异议为主，而腐败案件仅占很少的一部分。政党仲裁法庭是否起诉贪腐人员以及如何作出判决，往往是政党内部权衡利弊的结果。仲裁法庭成员虽然独立于党的权力机关，但毕竟是该党的成员，不可不顾及党的利益。由此，一个政党为了能够执掌或者保持政权而在某种程度上牺牲公共利益，对内部的腐败案件采取无视、默许甚至纵容的态度，也就不足为奇了。