论国家法律与党纪党规关系之协调（5）

五、 德国协调党纪国法关系的经验与启示

第一，政党纪律与国家法律规范在形式和实质上都是统一的。

在形式上，德国政党党纪的执行机关——党内仲裁庭直接模仿了德国的司法制度，例如合议庭制度、陪审制度等。政党仲裁法庭的规则更是直接体现了司法性，例如程序参与人所享有的申请回避、言词辩论、公开审理、上诉权等。德国各政党也注意保障党内仲裁的组织和人事独立性，基民盟等党更是强调其党内仲裁的法律专业性。政党纪律和法律规范于此获得了形式上的统一。

在实质上，德国政党的政党纪律同法律规范存在着明确而规范的高低、先后关系。德国政党的党纪约束范围、强度都十分有限，最高惩罚只限于开除党籍，党纪处分只影响本党党员的政治前途；而不能对其违反法律的行为进行审查和处置，不能代替司法审查和法律惩罚。因此，德国政党党内纪律约束的政治意义大于其司法意义。同时，这一机制是否能发挥作用，在实践中受到党内意志的制约。正是基于此，德国政党法制更倾向于对政党自律的领域加以适度的限制。尤其是在处理政治腐败问题时，政党的自律无法脱离法律的他律，国家司法机关的外在约束是最为重要的。但是法律规范的作用并非是通过介入政党内部事务来保证党内的实体正义，而是以他律来监督政党的自律，仅保障政党仲裁法庭的程序正义。

在德国，由于行政权与司法权的权力制衡，即使是执政党也难以有效地影响司法机关，因此司法权所代表的外在法律规范形成了对政党行为的最强有力约束，这种约束无论从效力上还是权威性而言，都完全凌驾于政党的内部纪律监督之上，体现了国家法律的至高无上。法律对违法党员的惩罚和制裁，也是党的纪律得以维护的保障，这体现了国家法律规范和党内纪律实质上的统一。

第二，政党的党纪约束受到国家法律的严格规范，并具有不同于法律规范的特殊性与优先性。

从以上分析可见，德国政党的党纪约束受到国家法律的严格规范，以遏制政党对党员权利的滥权与侵害。除此之外，党员的入党、退党权以及党内的言论自由等权利都受到法律的严格保护，这些都保障了党内民主原则的真实有效。同时，对于政党内部民主理念的维护也要考虑到政党内部秩序的维持。政党内部无法全面套用国家的民主理论，三权分立等原则在政党内部的贸然套用将导致政党难以运行，妨碍政党作为国家与社会媒介的功能的发挥。因此国家的民主原则只能修正地适用于政党内部，党员的言论自由权就是其中较为典型的一例。党员在政党内部意志的形成过程中完全可以畅所欲言并保有异议，这一权利为《政党法》所明确保护[2-4]；但是党员的言论自由在党内外有别，党员在党外的言论有更大的谨慎义务，在行使言论自由权的同时不能违背对政党的忠诚。党员可以用言论来反对党的决议，但即使如此也必须遵守并执行党的决议。党员在公开场合攻讦本党的声誉，只要足以影响选举的结果，都可以被认为是逾越了言论自由之尺度。在这种情况下，政党可以对党员进行纪律处分甚至开除，党员不得以言论自由作为抗辩的依据[6]。

总而言之，由于政党的性质不同于国家机关，因此许多针对公权力（国家）的规范原则，只能修正地适用于政党，政党纪律的贯彻与执行因此具有不同于法律规范的一定特殊性与优先性。

第三，法制化是德国党纪约束的特点，并为其提供保障。

德国是世界上最早通过法律来规范政党行为的国家，外在的法律规范促进了政党内部的法制化。德国各主要政党都十分重视对党内活动的制度设计，力图通过具体的制度程序的保障，使得政党法制所规定的民主精神和民主原则在政党内部得以具体落实，使民主具有真实性、可操作性[7]。政党政治的法制化、党内活动的制度化是德国政党的一大特征。党的纪律约束依据制度化的党内法规和明确的监督框架，对违纪的情形和惩处方式都有明文规定，做到有章可循、有法可依、违章必究，不因党内职务高低而予以区别对待，甚至对于高层的纪律约束更为严格，同国家的法律规范结合得十分紧密，保证了政党纪律的有效性和党纪与国法的协调统一。

质言之，以政党为主角的政党政治是当代世界主流的政治形式。虽然各国国情、社情、党情不同，但党纪与国法的关系存在共性。当代德国政党政治的制度建设和法律规范，正是建立在这种共识之上，证明了制度建设和法律规范对于“党要管党、从严治党”这一命题的重要意义，对于我国在建设中国特色社会主义进程中实现依法治国、依宪执政、依规治党和全面从严治党有一定的参考和借鉴意义，值得我们深入研究。