完善立法法重在规范权力（2）

治权——对地方政府的红头文件进行规范，治理政府的“权力任性”

近年来，随着经济社会快速发展，特别是城镇化加快，地方政府社会治理的压力非常大，在社会治理、公共服务、环境保护等方面有强烈的立法需求。

“红头文件”长期被政府机关作为下达指令、指导实施、进行管理的“权力文本”，一般是指行政法规、规章以外的，各级政府及其部门发布的具有普遍约束力的决定、命令，又称“行政规范性文件”。长期以来，各级政府红头文件确实有过多过滥的情况，甚至出现了很多侵蚀立法权的现象，但政府出台行政规范性文件不是立法行为，不属于立法法的调整范围。为了防止地方政府在立法过程中“任性”，即滥用立法权，把本来以红头文件实施的行为上升为法规来施行，修改后的立法法第九十九条第三款增加了人大“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”的规定。这一规定实际上链接了《各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十条的规定：本级人大常委会可以审查本级人民政府的决定、命令是否符合法律、法规规定，对不符合的有权予以撤销。这里的审查对象当然也包括红头文件。

通过人大对规范性文件的主动审查，将红头文件限定在必须于法有据和不能设定减损公民权利、增加公民义务的笼子中，强化了对政府红头文件的监督和制约。立法法的修改，强化了人大的主导立法地位，实现了立法监督的刚性化，从源头上杜绝、预防了行政主导立法，以及立法中的部门利益“法制化”等弊端，实现了以法治权，管住了“权力任性”的红头文件。今后实施机动车限行、限购等具有“减损公民、法人和其他组织权利”性质的举措，必须以法律、行政法规、地方性法规为依据，不能随意以红头文件的形式进行规定。

（作者单位：大连海事大学）