当前我国重大行政决策制度的特征（2）

共识程度低的决策事项。“政府工作报告”（21%），“制定开发利用土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等重要自然资源的重大措施”（17%），“制定或者修改事关少数民族和民族自治地方经济社会发展的重大政策”（6%），“政府人事任免、重要奖惩决定”（14%）在各级政府中共识度低。“少数民族和民族自治地方的经济社会发展”事项明显体现了各地方不同的地域和文化属性；“政府人事任免、重要奖惩决定”事项已经有《公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等专门的党内外法律法规进行规定，无需再次在重大行政决策的制度内进行调整。而对于“自然资源利用类”的决策事项，显然各省级政府重视不够，这也与我们从2004年开始就强调的“科学发展观”导向不相符合。但是随着资源过度开发导致的一系列社会、环境问题的不断凸显，随着我国的经济增长方式由粗放型转变成集约型，资源和环境的保护问题在各级政府重大决策中必将越来越受重视。

程序上：强调“规范动作”。公众参与（83%）、专家论证（89%）、风险评估（69%）、合法性审查（83%）、审议决定（100%）与调整和责任追究（83%）成为各级政府规范重大行政决策的必要程序。这里分两种情况，前面五个是因为它们是地方政府重大行政决策规范化建设的强制性要求：2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中就明确要求完善地方政府的行政决策机制，要“完善重大行政决策听取意见制度”“推行重大行政决策听证制度”“建立重大行政决策的合法性审查制度”“坚持重大行政决策集体决定制度”“建立重大行政决策实施情况后评价制度”“建立行政决策责任追究制度”。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》则进一步强调，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化，就“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。正是在这种背景下，地方政府出台的规章和规范性文件中纷纷加入了这些“规定动作”。而“调整和责任追究”当然也与中央的明确要求有关，但同时也彰显了地方政府打造重大行政决策程序闭环的努力，体现了我国法治政府建设的一大进步。

值得注意的是，现有的重大行政决策程序规定缺乏系统性。过于强调对于决策中部分环节的规定，比如公众参与、专家咨询、合法性审查等等，但相对忽视了决策前、决策后的程序设计，对决策、执行、监督之间的内在关系也没有进行仔细顺理。其实，决策程序有其自身的特点，它包含了从决策信息输入到政策输出的全过程。如此，决策程序就包括了决策动议、决策议程设定、备选方案设计、方案抉择和决策合法化五个阶段，它们和政策执行、政策反馈一起组成一个闭合的政策过程环。因而，重大行政决策的程序设计应该参照政策过程来进行，不仅需在一些薄弱环节上补强加固，也需要在系统性上下足功夫。