联合国改革:21世纪全球治理新框架

联合国改革:21世纪全球治理新框架

原题:联合国改革与全球治理的未来

2015年是二战结束与联合国成立70周年。70年来,国际关系风云变幻,联合国始终在维护国际关系总体和平稳定与推进全球治理中发挥着核心作用。随着世界形势的变化,全球治理正面临着新的挑战和压力,并对联合国改革提出了新的要求。本文梳理和分析了联合国自成立以来,为适应全球治理与国际形势发展需要,所进行的一系列改革与创新,剖析了当前联合国在推动全球治理中所面临的新形势,在此基础上展望联合国改革与全球治理的未来。

一、过往70年的成果

尽管全球治理的概念[1]出现较晚,但自联合国成立以来,就一直承担着全球治理的职责,是全球治理中最重要的国际多边组织。《联合国宪章》明确将促进国际和平与发展作为宗旨,其所倡导的合作、平等、和平、公正等理念,也成为当代国际社会深化全球治理所秉持的基本价值观与原则。前联合国秘书长安南指出,在全球化时代,只有联合国这样的全球性组织才具有推进全球治理、使“所有人受惠于全球化的能力与合法性”[2]。联合国建立了以安理会、经社理事会、人权理事会、国际法院、联大和秘书处六大机构为核心,世界银行、国际货币基金组织、世界卫生组织、国际粮农组织、教科文组织等10余个专门机构为支撑的一整套全球治理的多边机制安排,几乎覆盖了全球治理的方方面面。同时,联合国还与各类区域国际组织、非政府组织、私营部门等建立了广泛的协作与咨商关系,被誉为“全球公共事务管理的核心”[3]。在70年的发展历程中,为适应全球治理与国际形势发展的需求,联合国曾进行了多次调整创新,并取得了历史性的重要成果。

一是不断调整和完善以安理会“五常”为核心的集体安全与大国协调机制,维护了世界的总体和平与稳定。集体安全与大国协调机制是国际社会吸取国联失败和二战经验教训的产物,它为主要大国间强化磋商协调、共同管控国际与地区热点、防止大国战争重演提供了重要平台。自成立以来,联合国主要从三个方面不断巩固其主导下的集体安全体制。首先,强化以安理会为平台的大国经常性磋商机制。目前安理会各理事国均设有常驻代表,可根据实际情况随时或定期就国际和平与安全问题进行磋商。安理会“五常”间每年可就重大国际问题举行190次左右的磋商[4]。这大大增强了“五常”间的沟通与协调力度。其次,创设和发展国际维和机制。二战结束初期面对美苏严重对抗,联合国提出建立以“中立、所在国同意、非自卫情况下不使用武力”为基本原则,以“调节冲突和监督停火”为主要目标的国际维和机制。其在一定程度上满足了《联合国宪章》对集体安全机制的设想,也在苏联和发展中国家要求下,对联合国干预设立一系列先决条件,以照顾各方利益诉求,从而为联合国在大国夹缝中发挥协调作用奠定了基础。同时,针对安理会因大国对立往往难以达成一致的情况,着力强化以联合国秘书长和秘书处为中心的国际冲突斡旋与调解机制,先后在缓和中东战争、两伊冲突,以及叙利亚化学武器问题等热点中起到重要作用。自1948年至今,联合国已开展维和活动71项,正在持续的维和行动16项,115国参与维和行动,参与维和人员达10.5万余人[5]。冷战结束后,特别是进入新世纪以来,在安南与潘基文两任秘书长推动下,维和重点开始从处理国家间冲突扩展到一些主权国家的内部矛盾。同时维和主体也向多元化发展,主要参与者从美、英、法、俄、中、日等大国逐步扩展至加拿大、澳大利亚、巴基斯坦等中小国家,功能从维持和平拓展到建设和平。第三,积极提升安理会的权威与效能。安理会自成立之初,就存在代表性不足的争议。早在1945年6月的旧金山制宪会议上,许多中小国家就提出安理会代表性不足的问题。1963年,针对大批新独立发展中国家加入联合国,联大通过决议将安理会非常任理事国席位由6个扩大至10个,以扩大新独立发展中国家的发言权。此后,有关安理会改革的问题一直被列入各届联大议程。冷战后,联合国还成立专门工作组探讨如何进一步推进安理会改革,并于2009年2月启动政府间谈判。目前安理会改革主要涉及扩容、改善安理会与联大关系、地区代表性、安理会工作方法,以及是否限制否决权等五大问题。

二是逐步构建起联合国主导下的全球多边发展安排与框架,大致可分为四个阶段。第一个阶段是二战结束至20世纪70年代,主要是针对二战后新独立发展中国家普遍面临的发展难题,着力帮助它们实现经济社会独立发展。1954年联合国秘书长赖伊任命三人专家小组研究如何推进改革,提出要加大对发展问题的投入。1961年联大正式通过决议《联合国发展十年:国际合作方案》,强调国际社会有义务帮助新独立的发展中国家建立起自主的国民经济体系。根据联合国统计,仅从20世纪60年代初至70年代,联合国先后通过500多个发展项目,为83个发展中国家提供了数十亿美元的援助[6]。这一时期的另一个显著成果是通过了联合国《经济、社会、文化权利公约》,从法理上首次明确发展中国家的发展权。第二个阶段从20世纪70年代末至冷战结束前。联合国针对各国特别是发展中国家遭遇的各种新问题,首次提出可持续发展的概念,强调经济、社会要实现协调、共同发展。在此基础上,联合国还初步提出衡量各国可持续发展的具体指标:经济增长;减少贫富差距;改革不合理的国际经济、金融及贸易机制;健全各国宏观经济治理;强化国际发展合作;促进最不发达国家发展。由于种种原因,联合国所提出的发展目标大都没有实现,但这些新的理念和实践为日后联合国主导制定“千年发展目标”与“2015后发展议程”提供了宝贵的经验。第三阶段从20世纪90年代初冷战结束至21世纪初。面对国际关系与全球治理的新形势,特别是发展问题和非传统议题重要性上升,联合国推动通过了《21世纪议程》、《联合国气候变化框架公约》、《里约环境与发展宣言》等具有历史意义的重要文件,首次提出经济发展、环境保护和社会发展是实现可持续发展的三根支柱,并在加利与安南两任秘书长的努力下,着手制定全球“千年发展目标”,强调联合国要在发展问题的全球治理框架内扮演“中心角色”。在2000年召开的联合国千年峰会上,与会代表一致通过《千年宣言》,宣示要共同推进全球发展问题的治理,并从八个方面详细列出了人类所面临的治理任务,即建立包容、以发展为指向的共同价值观和原则;国际安全和裁军;消除贫困和推进增长;保护环境;人权、民主和善政;保护弱势群体;推动非洲发展;加强联合国[7]。这是联合国首次制定的全面、系统的全球发展目标体系和议程,具有重要的历史意义。第四阶段从21世纪初至今,针对“千年发展目标”实施过程中的经验和教训,联合国积极推动制定“2015后发展议程”,其所涉及的领域更加系统、全面,提出了共同维护粮食安全、资源安全、能源安全、健全各国医疗保障体系等新的发展目标,同时关注重点从促进各个国家的均衡发展扩展到实现人的全面发展。

三是强化人权监督与保护,建立以联合国为核心的国际人权多边治理机制。二战后,面对纳粹德国残酷迫害犹太人等人权罪行,联合国1948年通过被称为“国际人权宪章”的《世界人权宣言》,宣布将推进人权事务作为联合国多边治理机制的重要内容。但由于《世界人权宣言》浓重的西方色彩,联合国于1966年通过《公民权利和政治权利国际公约》,首次明确各国特别是新独立的发展中国家拥有自决权等集体人权,以及选择适合本国国情发展道路和民主模式的权利。从20世纪60年代至80年代中后期,联合国进一步以《世界人权宣言》与《公民权利和政治权利国际公约》等文件为基础,建立起一系列人权机制,落实反对歧视妇女、保护儿童、禁止歧视移民、反对酷刑等国际公约。冷战结束后,针对在卢旺达、前南斯拉夫等地区发生的大规模人道主义灾难,联合国积极推动人权事务“主流化”(即推动人权与安全、发展共同成为联合国的三大主要职能),在1997年发表的《革新联合国:改革方案》中,明确指出要使人权同发展、安全等问题共同成为“联合国的主要任务”[8]。进入新世纪以来,联合国全面推进落实人权“主流化”,将原属于经社理事会的人权委员会独立出来,成立同安理会、经社理事会并立的人权理事会。而美国等西方国家也提出“保护的责任”等理念,但因过分强调人权高于主权,受到国际社会普遍质疑。

综上所述,联合国成立70年来,虽然历经了各个历史时期重大变化的影响和冲击,受到各种各样的质疑和干扰,但已逐步在全球发展、人权和安全领域建立起较为完备的治理机制与伙伴关系网络,为继续承担全球治理的重任奠定了深厚基础。

责任编辑:董洁校对:蔡畅最后修改:
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