联合国改革：21世纪全球治理新框架（3）

三、未来的改革方向

尽管面临巨大挑战，但在可预见的将来，联合国仍将是全球治理的中流砥柱，很难出现更合法、更权威并更具实践经验的国际组织能够替代联合国。在推进21世纪全球治理方面，联合国责无旁贷。为更好履行全球治理使命，联合国必须与时俱进地推进改革。其中包括，顺应全球联系日益紧密的新现实，推动各国形成更加牢固的“命运共同体意识”，为共同行动打下坚实基础；顺应全球政治行为主体日益多元的新现实，团结引领更多国家和非国家行为体，尽可能壮大全球治理的参与力量；顺应各国文化蓬勃发展百家争鸣的新现实，推动各方包容互鉴，求同化异，凝聚合力突破各类治理难题。

第一，完善体制机制，提升联合国在全球治理中的权威性和效率。一是继续推进机构改革。联合国仍需不断整合优化内部机构和裁撤冗员，实现资源有效利用，缓解机构重复设置、政出多门的难题；进一步加强经社理事会等机构的地位，提升其在相关议题上的专业性和发言权；进一步强化协调和管理职能，扩大联合国在维和行动和反恐等领域的能力，加大安理会决议的执行力度，加强联合国在维护国际和平与安全中的作用。二是加快联合国财政改革。完善联合国会费、维和费用等经费系统改革，探讨保障措施，确保联合国获得稳定充足的财政支持。对于以拒绝缴纳会费来要挟联合国按照其意图改革的国家，联合国需建立相应的惩罚机制。三是稳妥推进安理会改革。安理会改革是联合国改革的焦点和难点，涉及世界权力重新分配，也涉及到修改《联合国宪章》的复杂程序，尤其是否决权问题牵涉到大国的敏感神经。安理会改革牵一发而动全身，还是应寻求广泛共识，拿出切实可行的方案。改革需遵循四项原则：“政治合法”，联合国是二战胜利的产物，有关国家“争常”首先要对侵略战争深刻反省；“效率优先”，安理会改革应有利于提升联合国的工作效率；“地域公平”，安理会应具有更广泛代表性，首先考虑拉美、非洲代表性不足地区国家的愿望；“发展中国家优先”，联合国发展中国家占大多数，安理会应增加发展中国家的代表性。

第二，进一步强化各国间的分工与合作，夯实全球治理的基础。主权国家在全球治理中始终扮演主要角色，是全球治理的基石。从全球治理的长期性、稳定性出发，联合国应积极搭建平台，助推各国各司其职，各尽所长、紧密协作。一是加强安理会“五常”协调合作。安理会“五常”对于维护世界和平与发展负有特殊责任，相互间需力避冲突和对抗，拓展合作领域；在国际和地区热点问题上需管控危机，积极寻求冲突解决方案；在全球性挑战上顺应合作共赢的潮流，同舟共济寻求解决方案。二是团结广大中小国家。除一些发达的中小国家积极参与联合国事务外，大部分发展中、不发达的中小国家参与不足。联合国需进一步关照中小国家利益，为其提供更多政策优惠和便利，促进南南合作和南北合作，推动全球治理向公平公正方向发展。三是推进与“西方七国首脑会议”（G7）、“二十国集团”（G20）、“金砖国家”（BRICS）等国家集团的协调合作。这些国家集团相比联合国成员少，效率高，行动能力相对强，在全球治理中各自发挥独特作用。联合国与这些国家集团可取长补短，发挥其在应对金融、贸易、债务、地区热点、全球性挑战方面的优势，以点带面推进全球治理。

第三，深化与地区组织和非政府组织的合作，壮大全球治理的参与力量。与地区组织合作方面，联合国需与地区组织进一步明确分工，建立长效合作机制，共促地区和平与发展；对于冲突频仍、经济发展水平落后的地区，联合国应积极协助地区组织加强维和能力，共商冲突解决办法，共谋发展大计。联合国与欧盟、非盟、阿盟、北约、上海合作组织、美洲国家组织等都开展了卓有成效的安全合作和维和实践，未来尤其需把握好与北约的合作。北约活动日益走向全球，在执行安理会决议、维和方面发挥日益重要的作用。联合国应更好利用北约资源，引导北约在维护国际和平方面发挥积极作用，力避被北约牵着鼻子走，沦为北约打着“保护的责任”旗号干涉内政、谋求合法性的工具。与非政府组织合作方面，尽管非政府组织参与联合国事务涵盖和平、安全、裁军、人权、扶贫、发展、环境等领域，但参与联合国事务的权利仍有限的问题有待解决。非政府组织南北不平衡的问题突出，发展中国家非政府组织数量少、活动范围小、影响有限，联合国需助其提升能力建设，为其参与全球治理提供便利，不断扩大发展中国家的发言权。

第四，推进全球热点和非传统议题治理，增强联合国应对全球治理新挑战的能力。一是完善以国际金融体系改革为核心的全球经济治理体系。国际货币基金组织应充分反映各成员国的经济实力和地位，加快落实份额和治理改革方案，增加新兴市场国家和发展中国家的代表性和话语权，限制大国的一票否决权；建立以规则为基础的汇率机制，督促大国履行应尽的义务；应在稳定国际货币体系方面发挥更为公平、合理的作用。二是建立更加公平有效的国际气候新制度。气候公约和议定书基础上的谈判构筑了后2015年国际气候制度的主要框架，应坚持气候公约和议定书的主导地位。坚持共同但有区别责任的原则，联合国应加大对发展中国家、最不发达国家和南太平洋岛国等气候援助，敦促美、欧等发达国家履行减排责任。三是加强对网络、海洋、极地等“全球公地”治理。支持联合国在网空治理中发挥更多主导作用。继续倡导联合国主导全球网络治理，建立以“数据主权”为核心的网络空间治理新秩序。适当利用并争取调整海洋法以维护海洋权益。联合国应坚持和平利用海洋的理念，建立海上多边安全合作机制、危机预警机制和争端解决机制；积极倡导各国开展更多海上非传统安全合作，建立更多新的海上通道互补互通关系。联合国可通过国际海事组织来开展有关极地水域航行规范的谈判，扩大话语权，增强对两极事务的影响力。四是发挥次区域经济峰会和区域合作机制的经济安全促进作用，通过现行双边和小多边合作机制，以消除贫困、改善民生为抓手，逐步增加发展援助投入，协助相关国家消除滋生非传统安全问题的经济与社会因素，构建良性经济与社会安全环境。

第五，进一步强化联合国在推动全球可持续发展方面的引领作用。发展是和平的基础，发展动力不足将带来各国社会不稳并危及地区和世界和平。推动全球发展业已成为联合国最重要职能，以经社理事会为代表的各种多边发展机制占整个联合国系统70%的人力和财务资源。着眼未来，联合国应持续关注发展领域的南北不平衡问题，特别是提升广大发展中国家的发展水平和治理能力，切实推进全球可持续发展。应在总结联合国“千年发展目标”经验教训基础上制定“2015后发展议程”，拓展视野，抓住重点，形成合力，妥善处理发展与良治之间的辩证关系，以发展为良治奠定基础，以良治为发展创造条件。应坚持“共同但有区别的原则”，根据各国国情确立阶段性发展目标，切实维护发展中国家权益，尊重各国自主选择的发展道路。特别是，联合国要着力破解落实难题。从“千年发展目标”看，落实发展目标存在融资、监测、评估、问责等诸多难题，发展中国家面临的困难尤其多。联合国需推动建立高效可行的监督与保障机制，切实落实发展目标。

第六，中国应在建立以联合国为核心的全球治理新框架中发挥重要作用。作为安理会常任理事国，中国始终高度重视联合国的地位和作用，支持联合国在维护世界和平、促进各国合作、推动共同发展中发挥重要作用。随中国全面改革开放全面深入和更加全面地融入世界，中国的国际影响力与日俱增，中国与世界的前途命运日益紧密地联系在一起，中国具有更大的能力来强化联合国的核心作用。一是为新时期联合国的运作提供更多理念支持。近年来，中国提出“人类命运共同体”意识、合作共赢的新发展观、超越零和博弈的新安全观等一系列新主张，凡此均有助于为推动联合国改革、提升联合国权威和效率、构建新的全球治理框架提供理念支撑。二是承担更大国际责任。长期以来，中国一直积极参与联合国维和、发展、人权、气候变化等各领域活动，在一系列地区和国际热点问题上发挥了“负责任大国作用”。随国际社会对中国期望进一步上升，中国在维护践行《联合国宪章》宗旨原则，维护国际和平与安全与发展方面的责任愈发重大。三是加大对发展中国家的支持力度。作为最大发展中国家、新兴经济体领头羊、全球超大经济体，中国应运用自己不断增长的影响力，进一步维护发展中国家整体和长远权益，在改善全球发展环境、帮扶最不发达国家等方面做出更大贡献。应进一步发挥中非合作论坛、中国-拉共体论坛、中阿合作论坛等多边机制的作用，与诸多发展中国家夯实合作基础、拓展合作领域、提升合作层级，特别是进一步推广落实“一带一路”构想，为推动沿线发展中国家发展繁荣做出重要贡献，推动全球发展中国家形成更加紧密的发展共同体。同时，中国还应致力于做好“南”与“北”的桥梁，在世贸组织、国际货币基金组织、世界银行、“二十国集团”、“金砖国家”合作机制等不同治理平台上发挥更积极作用，进一步推动发达国家与发展中国家合作共赢。

总之，为开创21世纪人类更加美好的未来，必须继续依托联合国平台，坚定维护联合国权威，并以联合国既有治理框架为基础，通过不断调整改进，强化治理意识，壮大治理力量，调整治理方式，拓展治理范围，提升治理能力，逐步建立更加开放包容、协同共进、高效运作的21世纪全球治理新框架。