联合国改革：21世纪全球治理新框架（2）

二、面临的巨大挑战

联合国取得了巨大成就，也同样面临巨大挑战。进入21世纪以来，国际形势发生复杂深刻变化，联合国发挥全球治理作用面临前所未有的新挑战。联合国原有治理架构已开始捉襟见肘，在全球治理中的权威与效能相对下降，由此带来诸多复杂影响。

国际关系形态与整体国际形势发生复杂深刻变化，全球化、多极化、信息化、文化多样化深入发展，联合国发挥作用的总体国际环境发生重大变化，对联合国的体制机制和运行原则产生多重挑战。全球化严重侵蚀以主权国家为基本单位的现有治理秩序，并带来诸多新型全球性挑战。各国之间日益相互依赖和制约，导致《联合国宪章》所强调的主权原则受到严峻挑战，全球金融危机、国际恐怖主义、气候灾变，以及跨国疫病流行等新型挑战客观上要求超越传统的主权国家界限与范畴。面对这些挑战，联合国等以主权国家为主体的现行全球治理机制应对乏力。多极化特别是新兴大国群体性崛起，造成传统权力结构平衡被打破，各方围绕权力再分配的博弈升级，恶性竞争加剧，严重冲击原有的以安理会“五常”为核心的大国协调与集体安全机制。信息化打破了主权国家及联合国等政府间国际组织对信息以及全球治理的垄断地位，个人、非政府组织等的影响力明显上升，进一步削弱现有治理安排。文化多样化导致国际社会价值判断的多元复杂性，西方文化、亚洲文化、伊斯兰文化间的激荡碰撞更趋激烈，文明间的冲突与碰撞交融成为全球政治“新疆域”[9]。

成员国的政策变化也冲击了联合国的地位和作用。首先，美国的单边主义对联合国主导下的多边机制框架造成严重冲击。进入新世纪以来，作为唯一超级大国的美国自恃其强大实力，在联合国强推单边主义，试图使联合国成为服从于其霸权战略需要的工具，这与《联合国宪章》中各国平等、协商一致的大国协调和集体安全原则形成了根本矛盾，从而对联合国信誉与权威造成巨大伤害。前联合国秘书长加利指出，如何处理同美国的关系，是联合国改革面临的重大难题[10]。为逼迫联合国就范，美国甚至把按时缴纳会费与联合国改革相挂钩。美国国会众议院通过的“亨利·海德联合国改革法案”，公开宣称若联合国改革不能令美满意，将考虑逐步削减对联合国的会费[11]。在全球发展与安全等领域，美国至今拒绝参加“联合国海洋法公约”、“京都议定书”等重大多边机制，多次绕开联合国我行我素，不顾国际社会反对，横加干涉伊拉克、叙利亚、苏丹等国际热点，严重挑战联合国权威。

其次，在全球化、信息化冲击下，各国国内治理困境加剧，内向性增大，参与、推进全球治理的意愿和能力下降。传统主权国家自上而下的垂直治理模式纷纷遭遇困境，参与全球治理的国内根基严重削弱。特别是金融危机以来，美国内贫富差距、种族矛盾、失业问题不断扩大或激化，多次爆发大规模社会抗议；欧盟深陷经济停滞与债务危机，社会极端思潮与排外情绪加大，移民问题激化，内部分化也进一步凸显，英国卡梅伦政府甚至公开表示将举行脱欧公投；新兴国家普遍面临经济增长速度下降，社会政治矛盾上升的压力，俄罗斯、印度、巴西、南非等都爆发社会骚乱和动荡，且呈“常态化”之势。自2014年以来，全球经济总量前100位的国家中，30多个爆发了严重的社会骚乱，主权国家政府的权威受到严峻挑战[12]。各国自顾不暇，对联合国的支持力度下降，对参与联合国事务、为全球治理出力的热情和能力明显下降。

再次，各国对联合国改革与全球治理的看法存在根本分歧，导致改革实践举步维艰，也削弱了联合国在全球治理中的地位。在发展问题上，广大发展中国家强调重点推进减贫与改善民生，而发达国家则要求将人权、良治、法治也纳入未来发展议程。安全议题上，新兴及发展中国家与发达国家围绕各国是否有权以“保障国家安全或防止人道主义灾难”为由对他国实施“先发制人”的打击，而不需事先经由安理会同意的问题展开激烈争论和交锋。人权问题上，发展中与发达国家则就如何看待“保护的责任”特别是人权与主权孰轻孰重等问题僵持不下。

国际环境的总体变化、成员国的政策及矛盾分歧，均不同程度地对联合国发挥全球治理作用构成明显削弱。主要表现在以下方面。一是面对不断加重的全球治理需求，联合国系统效能低下、职责重复、机构重叠等现象日益严重。以联合国大会为例，每年各方提出的议案达到数千项，内容包罗万象，不仅相互间多有重复，且讨论程序冗长繁杂，难以真正聚焦国际社会普遍关注的重大和实质性问题。前世界银行副总裁、前联合国改革名人小组成员伊恩·戈尔登指出，若不加以改革，联大正面临成为“清谈馆”的风险[13]。同时，联合国系统的代表性与权威性下降。特别是在安理会、经社理事会与人权理事会等核心机构中，新兴与发展中国家的代表性严重不足。以安理会为例，自联合国成立以来，其成员已由最初的51个增加至193个，但安理会仅在1963年增加4个非常任理事国，占联大成员近一半的非洲、拉美至今没有常任理事国[14]。

二是联合国在维护国际和平与安全中的作用受到限制和质疑。以“五常”协调为核心的大国合作与集体安全体制是二战后国际秩序的重要组成部分，但这一体制面临内外挑战。一方面，“五常”内部分化、矛盾严重。美面对中国崛起，战略焦虑感加剧，不断加大对华战略围堵规制，中美战略博弈持续升温，陷入“修昔底德陷阱”的风险上升。俄罗斯与美欧围绕乌克兰问题爆发冷战后最激烈对峙，美欧对俄实施严厉制裁，双方关系骤然跌至冰点。另方面，日本等一些国家不满现有秩序安排，试图改变现状，使大国战略竞争的风险与不确定性凸显。安倍加紧修宪、强化军备，公开否认《开罗宣言》、《波茨坦公告》是现有国际秩序的重要基础，中日因历史问题与领土争端的博弈升级。随着实力的增长和国际影响力扩大，印度、巴西、南非等新兴大国也对“五常”体制产生不满，谋求跻身常任理事国行列。

三是联合国主导下的全球性多边发展议程推进艰难。联合国“千年发展议程”中发达国家的援助承诺至今仅落实不到一半，超过1亿人仍生活在极端贫困中，受粮食问题困扰的人口超过8.5亿[15]。目前围绕“2015后发展议程”，发达与发展中国家分歧严重。发达国家要求在“千年发展目标”基础上制定更高标准的“可持续发展目标”，同时强化对目标落实的核查监督。而以印度为代表的发展中国家则因“千年发展目标”诸多条款尚未落实，特别是发达国家援助承诺仍未完全到位，主张在推动“2015后发展议程”谈判同时，续推“千年发展目标”落实，未来发展议程应更多完善补充“千年发展目标”。由于各国普遍不愿在谈判中做出实质让步，要达成新的具有约束力的全球多边发展议程仍存较大变数。

四是热点议题失控，各种全球挑战集中涌现，全球治理需求与治理能力间的差距日益凸显。金融安全、网络安全、反恐、气候变化、疫病防控等新型挑战层出不穷、防不胜防，以联合国为核心的全球多边治理机制力不从心。金融危机深刻折射现有国际金融经济秩序已难以确保全球经济有序运行。2008年美国次贷危机最终演变升级为全球危机，其深层原因是各国金融机构间联系日趋密切，而相应的跨国规范与治理机制却远未跟上。全球网络虚拟社会空前发展，各种国际网络犯罪和攻击的危害日益增大，但联合国至今未能建立起负责国际网络安全的全球治理机制。美国甚至不顾发展中国家要求，公开反对联合国等政府间机制主导网络治理，以维护其网络霸权。“伊斯兰国”异军突起，国际反恐效果不彰。安理会虽通过反恐决议，但囿于各国各自利益考量，联合反恐虚多实少，难有实质成效。气候治理困难重重，美欧公开质疑联合国倡导的“共同但有区别的责任”原则，不愿做出更大援助与减排承诺，加深发展中国家与发达国家分裂。埃博拉等跨国疫情日趋严重，人口与跨国流动增多使病毒变异与传播不断加快，但联合国与世卫组织在信息共享、危机应对等机制建设上仍严重滞后。