大学治理如何走向“善治”发展？

原题：大学治理的内在逻辑及其生态构建——从人治、法治到善治的历史演变

近些年，随着高等教育研究的深入，大学治理逐渐成为各国高等教育领域的研究热点。在我国，有关大学治理逻辑的发展和演变、大学治理现代性以及大学治理结构的模式选择等都成为理论界所关注的焦点问题。

大学治理概念脱胎于公司治理和公共治理，其作为一个教育术语则是由早稻田大学前校长奥岛孝康首次提出的。此后，大学治理概念的内涵和外延不断得到丰富和发展。学者于杨认为，大学治理是“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”[1]，大学治理体现了各种决策权力在各个主体之间的配置与行使，是大学利益相关者组织属性和委托代理关系特点的决策权结构。有的研究者则提出，治理的实质实际上是一系列的理念和制度安排[2]，主要包括权力分配结构和权力行使过程两个方面。还有学者提出，大学治理的目的旨在满足其治理“冲突和多元利益”的需要，通过多元权利主体参与以及各主体之间的协商合作机制来抑制由于管理取向和科层制作用过强而造成的“内部人控制”现象，消除代理风险[3]。

作为大学管理达到内在和谐后的一种高阶状态，大学治理仍然从属于大学管理的范畴。当前，我国大学治理呈现出向善治发展的趋向。为了更深入地剖析大学治理方略的逻辑演进和逻辑关系，本文从大学治理的逻辑起点入手，力图探讨现代大学善治的形成机理及其生长的生态环境。

一、“人治”：大学治理的逻辑起点

所谓“人治”，是指“国家权力的执掌者凭借其所有或行使的不受法律制约的权力，完全依据其个人主观意志治理国家、管理社会公共事务的一种特定方式。”[4]就形式而言，人治所表现出来的是统治者依据个人意志在政治上的独裁与专制，尤其在过去等级森严的单向线状控权模式中，封建统治者的主观意志至高无上，其权力凌驾于整个社会之上。“其人存，则其政举；其人亡，则其政息”。然而，作为治理方式的一种，人治的存在并不意味着逻辑地反对法治。孔子作为人治的代表，主张“为政在人”。但与此同时，他也认为“礼乐不兴，则刑罚不中，刑罚不中，则民无所措手足。”同样主张人治的墨家也认为，“天下从事者，不可以无法仪，无法仪而其事能成者无有也。”在人治占主导地位的社会中，权力呈现出一元化的态势，由于社会中缺乏制约和制衡国家权力间的其他力量，往往最终导致最高统治者的专制和独裁。因此，就其本质而言，人治是不受法律制约的个人意志之治。

作为一种政治现象和政治思想学说，人治在人类社会发展的一定历史时期具有普遍性。在我国，人治思想经过千年的积淀已成为一种集体无意识，渗透于社会生活的各个领域，作为社会重要组成部分的大学自然也不能幸免。在我国传统的大学治理过程中，这一“重人情、轻理性”的人治思想至今仍然存在。在这种治理模式下，整个大学的权力体系沿袭政府行政模式，权力结构呈现出“金字塔型”。大学书记和校长作为学校最高权力的代表，几乎掌控了学校所有的核心权力。由于缺乏民主参与渠道，大学的整个权力体系处于单一、封闭的状态。这些现象在一些较为偏远的地方高校尤为严重，“人治”思想占据主导。受“人治”思想的影响，行政权力在大学治理过程中占主导地位，常常干预学术权力的正常实施。另外，在大学中，普遍存在着领导、执行和监督三方权利缺乏制衡的问题。由于部分学校内部规章制度尚不健全，无法对学校内部管理进行有效的制度规范，导致领导机构、执行机构和监督机构三方无法有效地实现相互制衡。

二、“法治”：大学治理的制度逻辑

作为一种理性诉求，从“人治”走向“法治”成为现代大学治理从主观性、随意性向客观性、规范性发展的必由之路。依法治校作为大学走向法治的基本方略，发挥着至关重要的作用。所谓依法治校，是指大学依据明确完备的法律、法规以及根据法律、法规制定的制度和政策合理运用治校权对大学进行管理的一种理念以及与之相应的方法体系。

在我国，传统大学在内部治理上大都沿用政府行政管理手段，而“行政化管理所需投入的成本、产生的负作用比契约化管理要大得多。”[5]伴随着当前我国大学行政体制改革的深入推进，这种传统的以人治为特征的管理模式已然不能适应现代大学的发展。而法治作为人类社会发展的主要标志，成为大学治理的理性选择。与人治治理模式中个人魅力型权威不同的是，依法治校要求人们服从的是法律法规、规章制度所事先规定的法理型权威，以有效避免个人意志所带来的主观性、随意性，提高大学治理的效率和现代化水平。

大学治理的基础和重要标志就是大学治理法制化，而依法治校就是要树立法律至上的理念，变人的权威为法律法规和规章制度的权威，真正实现大学治理的现代转型。在大学治理过程中，高校应明确依法治校理念，加快建章立制进程，构建起一套完整、科学和合理的管理制度和执行制度，切实将大学运行过程中所出现的各项事务制度化、规范化。一是要科学立法，依据国家现有的法律、法规和规章制度，建立健全以大学章程为核心的规章制度，规范大学办学行为和师生个体行为的制度体系；二是要通过法制教育使学校管理者以及师生学法、懂法、知法，将法律法规所规定的内容内化为人们的内在思想和价值追求，真正自觉地守法和用法。