论法治评估的类型化（7）

法治评估首当其冲的问题并不是技术层面的，而是理论层面的。第一个问题是对法治的认识，在法治评估时抓住哪些法治的基本构成要素作为指标才有意义，本文选择规则之治、平等实施和良法之治作为法治的基本构成要素和法治评估时必须考虑的三个指标。作出这样的选择不是任意的，不是否定法治构成可能还有其他因素，如对权力的制约，对人权的保护，社会秩序与安全，公开性与透明度，而是认为其他因素，无论是形式法治还是实质法治，大体都能包括在这三个因素中。

第二个问题是，这些要素是普遍的，还是受到社会条件制约的、特殊的，如果是受制约的，它们又怎样影响着法治。目前一些法治评估往往具有这样的倾向，把流行的法治概念作为一个既定的标准，到处适用。从来没有考虑经济、社会、文化有着巨大差异地区对法治发展有不同的要求，法治的受制约性也不同。

法治评估的类型化建立在法治类型化的基础上，如果法治只有一个模式、一种类型，当然也就谈不上法治评估的类型化问题。被人们看作法治的基本构成要素的规则之治、平等实施、良法之治，实际上都受到社会条件的制约。规则之治要考虑社会稳定性程度，不能把稳定社会与迅速变迁社会的法治混为一谈，用稳定社会的法治为标准衡量迅速变迁社会的法治，而需要把这两类法治类型化，要特别关注迅速变迁社会用什么方法解决改革、发展和稳定的关系，解决改革和法治的关系；平等实施要考虑社会资源的充分性，不能把资源充分与资源短缺社会的法治混为一谈，用资源充分社会的法治为标准衡量资源短缺社会的法治，而需要把它们类型化，要特别关注资源相对短缺社会寻找什么替代性的解决纠纷机制，低成本、高效率地解决问题；良法之治要考虑政治制度和价值标准的差异，不能把不同政治制度国家的法治混为一谈，以致把西方社会的法治作为政治制度完全不同的社会的法治改革导向，这里同样需要作类型化处理，要特别关注非西方国家用什么方式解决权力滥用、侵犯人权的问题。

当然，法治不是一个只有特殊性而没有普遍性的完全地域性的概念，但问题在于什么是普遍性，普遍性建立在什么基础之上。如果以规则为中心，建立在某种特殊的法律制度基础上，甚至认为离开这种制度就不可能谈法治，这必然导致某类国家或制度中心论，怀疑或否定其他国家依靠自己制度实现法治的能力。如果我们换一个视角，以问题为中心，“把权力关进制度的笼子里”是无论有什么样的社会结构、处在什么社会发展时期的世界各国所面临的普遍问题。一个坚持法治的国家，无论什么政治制度，何种意识形态，都不允许滥用权力。从国际视角，不同社会结构的国家或地区之间法治的差别并不在于是否对权力进行控制，而在于对权力控制的方式。恰恰由于社会结构的差别，它们在控制权力滥用上所采取的方式，拥有的制度和机制是不同的。这里的共同性不是建立在这种或那种制度的基础上，而是建立在问题的基础上。法治评估必须注意各国治理结构的差别，一个国家用法律解决的问题，另一个国家可能用其他的方法解决；一个国家用这种制度解决的问题，另一个国家可能用另一种制度解决。对法治评估来讲，治理效果比治理体系的评价更重要。治理效果评价不在于采取什么特定的制度，而在于无论采取何种制度是否能把权力滥用控制住，能控制住就应该得到好评，反之就不会受到好评。

在我国，把法治评估上升到国家层面，作为党中央的一项重要战略部署，是从党的十八届三中全会开始的。我国法治评估服务于实现全面推进依法治国的整体战略。三中全会把建立科学的法治建设指标体系和考核标准作为建设法治中国的工具；四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系和法治国家的总目标，法治体系包括法律规范体系、实施体系、监督体系、保障体系和党内法规体系五个方面，从而奠定了我国法治评估的基本框架，把法治建设的成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实践的重要内容，纳入政绩考核指标体系。我国法治建设指标体系的设计作为全面推进依法治国的整体规划的一部分，要特别注重科学性。如果指标体系建立得不科学，对法治建设不但不能起到促进作用，甚至会造成误导。这对于党政主导、建设导向的法治评估尤其如此。所谓科学的法治评估，不仅意味着法治评估选择什么指标的恰当性，各项指标的含义和关系、权重的合理性，使法治评估反映法治建设的实际，反映法治建设的总体布局，(35)更重要的或首当其冲的是法治建设本身要符合社会发展水平和社会结构的特点。正像习近平同志所说的，“围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治”。(36)也就是说，把一个国家法治的发展水平和社会发展水平、社会结构的特点密切联系起来，应该成为中国法治评估的指导思想。

中国的法治评估当然可以借鉴其他国家或国际组织法治评估的有益经验，但绝不能把外国的法治理念和模式作为中国法治评估的标准，而必须立足中国的法治建设的实践。中国社会主义法治像一切法治一样，把规则之治，良法之治，法律的平等实施作为法治所固有的内容，但是中国所处的改革开放的历史环境，各地区经济社会发展的不平衡，特别是以中国共产党的领导为基本特征的中国政治制度，又给法治建设带来了与其他类型的社会不同的内容。坚持中国共产党的领导，人民主体地位，法律面前人人平等，依法治国与以德治国相结合，从中国实际出发，这些中国法治建设中长期积累的基本经验和原则赋予法治以新的含义，从而必然使法治评估具有鲜明的中国特色。

(朱景文，中国人民大学法学院教授)