论法治评估的类型化（4）

总之，在法律平等实施意义上，法治评估的类型化处理需要考虑：

第一，该领域适合于平等实施还是差别对待。在平等实施的领域，特别是涉及公民基本权利与自由、市场经济领域，不能纵容特权，差别对待；而在差别对待的领域，需要国家用特殊的政策加以扶植、支持的领域，不能按照平等实施的原则来衡量。比如在公民基本权利和自由领域必须平等对待，每个公民不分性别、种族、身份、财产状况、居住年限，都享有言论、结社、集会、游行示威的自由，人格权和人身权不受侵犯；在市场领域需要注重平等对待的原则，任何主体无论国家、集体、个人，无论什么性质的企业，必须平等对待；而在社会保障领域，则必须采取差别对待的原则，对弱势群体提供更多的社会保障措施。严格执法不仅意味着应该平等对待的必须平等对待，而且意味着应该差别对待的不得等同视之。

第二，法律的实施受到各国、各地区经济发展水平的制约，是否有足够的物质基础，决定着法律实施的状况。正因为法律实施状况的受制约性，各个国家和地区要因地制宜，不可盲目攀比，选择最适于自己经济和社会发展水平的法律实施方式。不做这种类型化处理，单纯按照法治的物质保障水平评估不同地区的法治发展状况，是不科学的。如果把这种评估应用到实践中，无疑会鼓励经济不发达地区盲目追求经济发达地区所能达到的物质保障水平，而不采用最适合当地特点的行之有效的法律实施方式，只能加大国家的财政投入，加重公民的纳税负担。(22)

第三，法律实施的形式受到各国、各地区历史传统的影响，在法治评估中不能只着眼于正规的法律制度，如法官、检察官、律师制度，还应注意半正规的法律制度，如仲裁、基层法律服务、企业法律顾问制度，非正规的法律制度，如人民调解制度。从国际层面来看，世界正义工程(WJP)的法治指数原来设计包括八个分指标，即限制政府权力、缺少腐败、公开政府、基本权利、秩序与安全、规制执行(行政执法)、民事司法、刑事司法，后来考虑到许多不发达国家行政和司法相对比较薄弱，但是替代性纠纷解决方式——非正式司法比较发达，它们实际解决着发达国家用正规的法律制度所解决的问题，所以增加了第九个分指标即非正式司法。但是直到2014年的评估，非正式司法仍然没有在评估数据和结果中体现出来。也就是说，WJP的法治评估基本上是以发达国家的法治模式为基础的，没有包括非正式司法从而导致发达国家法治评估的分值远远高于发展中国家，这是包括一些西方学者在内的许多学者对WJP法治评估的最主要批评。(23)又如，我国一些贫穷地区和许多发达地区在案件的审判量、律师的拥有量上有很大的差别，似乎表明法治水平不高，但是这些不发达地区有大量的人民调解员，大量的纠纷不是像发达地区那样通过律师——法院的渠道，而是通过人民调解、基层法律服务解决。例如，我国2013年法院受理各类案件数量广东为1094800件，(24)占全国第二位，最少的省份西藏为25186件，(25)只相当于广东的2.3％。由此，人们往往会得出广东是法治发达的省份，而西藏是法治不发达的省份的结论。但是，如果考虑到人口因素，二者的差距远没有那么大。西藏人口267万，每万人受理的数量为94.3件，全国排第17位，广东人口为10594万，每万人103.3件，全国排第14位，西藏是广东每万人受理量的91.3％，双方排名只差3位。还应看到，广东法官10912人，每名法官服务7202人，而西藏法官1341人，每名法官服务1991人；就每10万人口人民调解员数量而言，广东174.8人，西藏629.8人，广东是西藏的27.7％。也就是说，在广东由法官解决的纠纷，在西藏更可能由人民调解员解决。(26)

可见，在比较不同国家、不同地区的法治发展水平时，不能简单以正规的法律资源的多寡为依据。法治评估在这里有决定意义的并不是正规化法律资源的多寡，而在于人民的各项基本权利是否得到平等保护，纠纷解决的渠道是否畅通，社会秩序和安全是否有保证，权力是否得到有效控制，人民是否满意。也就是说，治理效果指标应该远远重于法治资源指标。