论法治评估的类型化（3）

三、法治评估：法律平等实施的受制约性

法治不仅意味着规则之治，有一套文本意义上的法律，更重要的是这些法律能够得到有效实施。(19)如果法律得不到实施，规则制定的再多、再好，也只不过是一张废纸。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)把坚持法律面前人人平等作为依法治国的基本原则，足以表明法律平等实施、反对特权作为法治评估指标的意义。人们是否受到平等对待，人们的生命权、自由权、财产权是否受到平等保护，犯罪嫌疑人、在押犯是否受到公正审判、不受酷刑、免于歧视等等，都反映出法治、法律平等实施的水平。

法律的平等实施是法治的重要特征。所谓平等实施包括主体的平等、空间上的平等和时间上的平等。主体的平等即法律面前人人平等，无论出身、等级、社会地位、种族、民族、年龄、性别、受教育程度、居住年限上的差别如何，在适用法律上一律平等。每个人都应该平等地享有基本权利和自由，同样的违法犯罪行为，不能因人而异地处理。空间平等，即在一国范围内，无论城市还是农村、东部还是西部、大城市还是小城市、发达地区还是贫穷地区，都应该受到平等的对待。同样的违法犯罪，不能不同地区有不同的处理结果。时间平等，即在法律没有变更的情况下，同类的行为在法律的处理或制裁上，不能因时间的不同而不同，不能一个时候奖励得多，另一个时候奖励得少；一个时候处罚得轻，另一个时候处罚得重。

但是，平等实施不是绝对的。法治的最终目标在于公正，如果平等实施带来更大的不公正，就需要用差别对待的原则加以补充。(20)

首先，主体差别对待。“法律面前人人平等”是法治的基本原则，但是在现实生活中，人又是不平等的。不同的人不同对待恰恰也是现代法治的一个重要特征。对女性、穷人、少数族群、残疾人等弱势群体的特殊对待，是当代世界各国所面临的突出问题。差别对待原则在有关就业、招生、劳动和社会保障、个人所得税、社会责任等法律领域是最基本的原则。法律平等实施的意义不仅是形式上的平等，而且在于努力实现实质上的平等，保证法律对于所有人来说都是可接近的，包括立法、执法和司法的可接近、便利，看得懂法律，请得起律师，打得起官司。保证司法便利、司法畅通，对弱势群体实行法律援助，是保证司法公正、公平对待的基本原则。

其次，空间上差别对待。任何行为无论发生在何地都应平等对待固然是法治的基本原则，但是由于不同地区的情况千差万别，国家在法律上对经济、文化落后的地区给予特殊的对待，不使不同地区之间的差别进一步扩大，也是当今世界不同国家经常采取的法律政策。在中国，西部地区、老少边穷地区、东北老工业基地、少数民族地区的特殊发展战略，正是建立在不同地区不同对待的原则基础上的。中国改革开放在经济特区实行特殊政策，取得了良好的效果。某些全国性的法律在特区可以不实施，某些在全国不实施的法律在特区可以实施，也是建立在差别对待的基础上的。推而广之，对不同产业的差别对待，也是这一原则的体现。在国际环境治理领域“差别而共同的原则”是对待发展程度不同的国家的基本精神。

最后，时间上差别对待。社会形势是发展变化的，同样的违法犯罪，在不同时间的社会危害程度不同。因此在法律所规定的幅度内，有时会处理轻一些，有时会处理重一些，这是世界各国在适用法律时的通例。否则，法律适用难以达到最佳的社会效果。比如暴恐活动严重危害了人民的生命财产安全，在一定时期内对它们的严打措施，就属于差别对待的原则。(20)

平等适用需要有人力、物力、财力等一系列条件的保证，在物质保证不足的前提下，只能是有选择的适用，对有的人适用、对有的人不适用，对有的地方适用、对有的地方不适用，有些时候适用、有些时候则不适用。人们所诟病的“选择性执法”、“运动式执法”、执法不严与司法不公，固然和司法、执法的腐败、地方保护主义、部门保护主义等因素有关，但是也必须看到，物质保障的不足，没有足够的警力、办案力量，缺乏良好的装备，办案经费不足等物质因素也严重制约着严格执法的落实。当前，我国司法改革把解决司法经费不足作为一项重要司法保障措施，是十分必要的。因为要做到严格依法办事，做到法律平等适用，没有物质保障只能是空谈。就我国而言，经济发展水平高的省份一般都有相对比较好的司法经费保证，而经济发展比较落后的地区，司法经费尤其显得不足。我国公检法司等法律适用机关经费的来源包括两部分，一部分是中央财政，另一部分是地方财政。其中对公检法司的投入占中央财政的比例为1％左右，而占地方财政的6％到7％。中央财政与地方财政实行“分灶吃饭”的原则。中央财政主要用于中央一级的公检法司机关的投入，对地方投入的比例有限；地方公检法司的投入主要来源于地方财政。地方公检法司的支出，除了通过专项经费的方式由中央财政补贴，绝大多数要靠地方财政。因此，地方财政状况越好的省份，对公检法司的投入越高，法律资源越充实；反之，地方财政状况越差的省份，对公检法司的投入越少，法律资源越贫乏。

法治的物质保障固然重要，但是在许多情况下，法治的水平如何并不完全决定于物质力量的充足与否。严格执法离不开物质力量，但是只靠物质力量，只靠国家强制力是不行的。全面推进依法治国不能仅仅着眼于以国家意志和国家强制力为后盾的立法、执法、司法建设，还必须强调精神层面的建设，离开广大人民群众的内心拥护和真诚信仰，法律的权威不可能真正树立起来。正是在这种意义上，人们的法治信仰程度，国家权力，包括立法权、行政权和司法权的公信力如何，反映了人民对法律和公权力的信任度，是法治评估十分重要的内容。