张鹏：引领新常态 创新供给侧 ——2016年政府工作报告解读（13）

2.供给侧结构性改革的总体思路

我们的总体思路就是宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底。也就是说，供给侧改革要注重结构性，要注重产出性，还要重视在这个过程中所形成的一系列新机制、新模式、新示范以及对中国经济的新带动和新驱动。这是我们供给侧改革的改革思路。

3.供给侧结构性改革的主要方法

主要方法是我们大家所熟悉的，也是2015年中央经济工作会议明确提出的“三去一降一补”。“三去”就是去产能、去库存、去杠杆；“一降”就是降成本；“一补”就是补短板。供给侧结构性改革的主要方法是要实现提高效率、去除臃冗、保持平衡、防范风险的目标。我们要在“三去一降一补”的基础上，加强民生保障，切实防控风险。

4.供给侧结构性改革的两个支撑面

供给侧结构性改革的两个支撑面，一个是宏观层面的支撑，一个是结构层面的支撑。这两个支撑，我们接下来有两个专题分别对宏观支撑和结构支撑进行讨论。其中，在结构支撑中又形成了我们对供给侧结构性改革所提炼的七个着力点。接下来，我们分别进入到刚才所说的宏观支撑面和结构支撑面的讨论中。

第一，宏观支撑面。我们要进入到宏观支撑面——2016年在供给侧的宏观环境当中所形成的发展和创新。大家注意，我们的宏观面也要符合刚才所说的“宏观政策要稳”。既然要稳，2016年的宏观政策体系、方向、结构就不要出现过大的变化和调整。2015年是积极的财政政策加稳健的货币政策。所以，积极的财政政策和稳健的货币政策在2016年基本不变，还是这样的政策取向。在政策措施上，也要加大赤字规模，实行减税安排，平衡地方和中央关系，形成更加富有效率、更加具有开放的市场金融体系。2016年，这些理念都将得到有效遵守，而且在整个结构体系中都会遵循宏观政策要稳的要求。但是这个稳不代表复制，不代表把2015年的政策体系拿到2016年来。我们说过，2016年经济运中存在一系列新的矛盾、新的压力和新的问题。在这个条件下，我们在具体的宏观政策的应对层面，也要形成一系列更加有效的应对。于是，我们在整体框架和主要取向不变的条件下，对于政策力度、政策进度、政策手段之间的结构关系进行一定程度的深入调整，以满足供给侧结构性改革在宏观层面所提出的要求和支撑需要。

宏观环境主要是财政和金融（货币）两大政策。我们这两大政策主要表现出哪些重要的支撑性政策和体制中的创新？

一是赤字问题。赤字在2016年要进一步增加，达到什么水平？我们以GDP的3%作为我们的控制目标。预计2016年GDP总量将略超过70万亿的规模，那么70万亿乘以3%，赤字规模将略超过2.1万亿。按照这个标准2016年拟安排财政赤字是2.18万亿元，比2015年增加5600亿元。其中，中央政府债2015年是1.12万亿，2016年是在1.12万亿的基础上增加2800亿，达到1.4万亿；2015年地方政府债是5000亿，2016年在此基础上再增加2800亿，达到7800亿元。还有一项是专项债务，2015年地方政府专项建设和投资债务作为一个试点出现，我们安排了1000亿，2016年在1000亿的基础上增加3000亿，达到4000亿。全年全口径新增债务中，中央财政赤字增加2800亿，地方财政赤字增加2800亿，专项债增加3000亿，合计增加8600亿的债务规模。从这个债务规模来看，一方面可以有效应对由减税所带来的财政收入的的缺口，另一方面可以较好地保障各项财政的支出目标的实现，特别是2016年应对经济发展挑战，促进经济发展的创新，保持经济发展形势的基本稳定，都可以从新增的8600亿债务中得到有效保障。

此外，地方政府债券置换工作还将继续深化。2016年是国务院要求三年化解地方政府债务风险的第二年，预计2016年地方政府债券置换在机制上、规模上都将形成一系列的创新，地方政府也将正式进入到地方政府债券的余额管理的新阶段和新时期，在余额范围之内由地方政府来决定到底要拿出多少债券来置换。2015年一共置换地方政府债3.2万亿元，通过政府信用的使用，一方面避免抵押资产所导致的政府债务风险，另外一方面大幅度降低了地方政府债务的融资成本，降低了近6.25个百分点，也就是说原来的融资成本在9%左右，现在下降到3%左右的水平。地方政府对债务还本付息的压力出现显著减轻，2015年仅仅在利息领域通过地方政府债券置换可以减少2000亿元的利息成本，而2000亿元的利息成本相当于好几个省份的年财政收入的总和。

地方政府债务发行量加大和把抵押性债务转换成信用性债务，都是把政府信用和政府担保进一步纳入到金融市场体系中的活动，这个活动对于我们当前保持金融市场稳定，防止金融市场异常波动和巩固资产端充裕都具有非常有明显的意义和好处。也就是说，我们对于地方政府债务置换问题，一方面从化解风险的角度去考虑，另外一方面还要从政府支撑金融市场的角度去考虑，另外还要从为地方政府提供新增资金空间的角度去考虑。

这是增加赤字，一方面，赤字规模大；另一方面，我们的赤字到目前为止还不会发生风险，因为我们的赤字率仅仅只有3%，全口径的债务余额占GDP的比重也只有40%左右，这两个重要指标在全世界都处于极为安全的空间当中。在这个条件下，大幅度运用政府的债务性手段、赤字性手段，可以为减税提供支撑，为企业的发展休养生息提供支撑，同时为稳定经济形势、加大政府的保障力度来提供支撑，同时还将为中国金融市场的发展提供新增的资产端的担保和保障，应该算一件一举多得的事情。