新型城镇化是增加供求两侧新动能的黄金结合点（2）

加快推进新型城镇化需改变三个滞后

《国家新型城镇化规划（2014—2020）》提出，到2020年我国城镇化的发展目标是，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。面对经济社会发展和城镇化的近中期目标和长远目标，加快推进新型城镇化已经成为必然。但是，当前国内还有不少人认为我国的城镇化已经很快了，一些地区甚至出现了过度城镇化。比如我们用了30多年时间走完了发达国家100多年走过的城市化道路，从1978年到2015年我国城镇化率由17.92%提高到56%，城镇化率平均每年增加1个百分点以上。按道理，这种速度在世界上是少有的。但是，同我国的经济发展水平、工业化进程、要素匹配程度相比，我国城镇化还比较落后。

一是我国城镇化发展明显滞后于工业化进程。目前我国已经处于工业化中后期阶段，但城镇化进程明显滞后。2015年我国人均GDP7590美元，第二产业增加值占GDP比重达40.53%，但城镇化率（常住人口）仅为56%，低于钱纳里测算的65.8%的国际经验值。以工业化同样起步较晚的韩国为例，1987年韩国人均GDP6124.3美元（2010年美元），接近我国当前水平，工业增加值占GDP比重为38.1%，但城镇化率已达68.5%。

二是户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化。近年来，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距呈不断扩大趋势。目前，常住人口城镇化率已达到56%，而户籍人口城镇化水平刚刚达到37%左右，两者差距从2000年的10.1个百分点，扩大到目前约19个百分点。

三是人口城镇化滞后于土地城镇化。改革开放以来我国的城镇化以土地城镇化为主，20世纪90年代后这种趋势更加突出。由此导致土地进城速度远远快于农民进城速度。按国际公认标准，土地城镇化速度与人口城镇化速度之比的合理区间为1-1.12∶1。2000-2014年，我国城市建设用地面积扩大了1.26倍，而城镇常住人口增长了0.63倍，速度之比为2∶1，若按户籍人口计算比值更高，两者都远远高于国际标准上限。

造成我国城镇化三个滞后的原因既有体制因素，也有政策因素，其中缺乏农业转移人口市民化公共成本分担机制，是抑制城镇化进程的重要因素。当前，各级城镇政府、企业都想充分分享传统体制下农民进城的低成本红利，却不愿承担或很少承担农民市民化的公共成本。对于各级城镇政府来说，在财政刚性支出压力下，他们不愿或没有能力承担这部分额外负担；对于各类企业来说，在成本上涨压力下，他们缺乏主动承担市民化成本的动力；对于农业转移人口来说，他们缺乏承担市民化成本的能力。在此制约下，农民进城只是劳动力供给者，而不是真正的市民，由此他们无法正常转化为城市消费者。这些人往往将既期消费压到最低，实现储蓄最大化。因此，在现有体制作用下，城镇化对经济增长的作用就被歪曲了。

推进新型城镇化需要尽快建立农业转移人口市民化成本分担机制

城镇化核心是人的市民化，而市民化的关键是进城农民落户城镇所需要的成本应有相应的承担主体。农业转移人口市民化产生的成本，可分为公共成本和个人成本。其中公共成本包括基础设施建设、医疗养老保障、义务教育、就业服务、住房保障、公共文化供给等，个人成本是城市生活成本、个人承担的社会保障成本、住房成本、子女教育、机会成本等等。在两类成本中，政府和企业应该承担公共成本，农业转移人口应承担个人成本。

在公共成本中，中央政府、地方政府、企业在城镇化中应科学、合理划分相应的支出责任，建立有利于推进农业转移人口市民化的公共成本分担机制。一是要明确中央政府和地方政府的支出责任，把农业人口市民化公共成本落到实处。为了有效推进农业转移人口市民化，更好地解决社会保障跨地区转移接续问题，建议对农业转移人口市民化需要的基本医疗、基本养老、义务教育支出责任，应主要由中央财政和地方财政共同负担，中央政府承担50%、地方政府承担50%。上述负担项目实行统一标准、统一账户、统一机构。农业转移人口市民化过程发生的基础设施建设、就业服务、住房保障、公共文化供给等公共服务完全由地方政府负担。

二是调动企业支持进城农民工市民化的积极性。农民工所在企业也要承担相应责任，比如城镇职工医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险以及职工技能培训等成本应按有关规定依法依规缴纳。为了减轻企业负担、调动企业支持进城农民市民化的积极性，可以采取降低缴费标准、免除其他收费项目等激励政策。同时，对于招收农民工比例高、能积极主动承担市民化成本的城镇企业，要给予相应的奖励和支持。

三是切实增强农业转移人口市民化分担能力。要剥离一些进城农民不应该分担的成本；要分步实施对农民工同城同工同酬政策；要搞好农业转移人口的就业技能培训和创业扶持；最后还要加快推进农村土地制度改革，建立农村建设用地（含宅基地）征用或流转增值收益合理分配机制，激活农村土地财富潜力，切实增强农民“带资进城”的能力。

（作者：国家发改委宏观经济研究院副院长）