胡颖廉：美国如何突破食品安全立法困境

良性政策形成的关键是给利益相关方提供表达诉求的政策舞台，在公开公平的博弈规则中，渐进推动政策进步。

近段时间，社会上有诸多关于公共政策的讨论，例如高考招生名额如何跨省调控，城市地下管廊怎样规划和建设，养老金究竟该不该上调。这些话题的共同特征是涉及不同利益群体，需要理性平衡各方诉求。美国各类公共政策出台都经过利益相关方充分讨论和博弈，最终结果体现动态均衡。本文以社会转型最为剧烈的“进步运动”时期美国食品安全立法为例，介绍其内容、过程和机理。

利益相关方的诉求和困境

食品是人类生存发展的基本物质基础。19世纪80年代以后，美国食品生产技术不断进步，冷藏运输手段改良，食品市场随之扩大。受其影响，消费者和各类食品生产者都开始向政府寻求更有利于自身的监管政策。

消费者呼吁政府严格监管。这是因为工业化和城市化从根本上颠覆了自给自足的食品供应方式，人们更多依靠市场来提供食品。随着跨区域食品销售模式和食品新品种出现，人们对食品生产过程变得越来越陌生，辨别食品质量的能力也大大减弱。这就为不法食品生产者提供了掺假的机会，他们或是利用劣质原料生产食品以降低成本，或是用人造食品替代天然食品进行欺诈，或是滥用食品添加剂。消费者呼吁监管部门采取科学的检验检测方法，打击违法行为。然而一些国会议员秉持自由放任市场经济原则反对政府扩权，认为消费者完全有能力保护自身利益。

同样呼吁政府加强监管的还有现代大型食品生产企业。在激烈的市场竞争中，一些食品企业开展结构重组，将大规模生产和大规模销售结合在一起。例如中部地区四大肉类加工公司集屠宰、冷藏和包装于一体，其产品以高质量、标准化著称，远销纽约、波士顿等东部大城市。然而大型食品企业在上升过程中难以单独抵抗低价劣质食品的冲击，强烈要求政府采取严格监管措施，维护市场秩序并调整生产关系，从而在剧烈变革的经济社会中占据竞争优势。

传统食品生产者的诉求则不尽相同。一方面他们同样深受掺假食品之害。另一方面在与大型食品企业的竞争中，其处境不断恶化。为了改善日益不利的市场地位，他们或是使用卑劣手段诋毁大型食品商，并与之开展贸易战；或是要求政府采取偏袒传统企业的政策。典型案例便是传统面粉生产者对生产明矾发酵面粉的美国发酵粉联合公司的恶意攻击，前者定期在报纸上刊登对传统面粉有利的信息，还四处发布消费者因食用明矾发酵粉身亡的不实消息。

面对各方利益诉求和食品市场扩张带来的一系列问题，美国各州自1880年以后陆续出台各类专项法案，加强对食品市场的管理。但由于各州法律形式多样且执行标准不一，难以为消费者提供有效保护。伴随着铁路网络修建和全国大市场的形成，跨州食品贸易量迅速增加，制度不统一的弊端凸显。更为严重的是，出于对选票、就业、税收等因素考虑，一些州对本地企业采取保护主义。于是一部联邦层面的统一食品安全法律呼之欲出。