周悦丽：构建完善的党内法规体系的六点思考（2）

强化党内法规制度体系的顶层设计和科学规划

党内法规体系的构建是一项系统工程，涉及党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等六大领域。根据党内立法法的要求，法规体系的构建应当坚持系统思维、统筹观念、科学方法，加强顶层设计、科学规划。具体而言，要明确法规体系的基本框架，确立当前与长远、核心与全局、重点与一般的战略思路，正确处理法规的质与量、适应性与前瞻性、稳定性与灵活性之间的关系。在法规制度建设中，做到单项建设和全面规划相统一，法规制定与修订废止相配合，基础主干法规与配套法规相协调，实体性、程序性法规相配套，立足本土与借鉴域外相结合。只有理性的设计与实际的努力相结合，才能够保障法规体系完整、要素齐备、彼此衔接、效力统一，形成整体合力。以北京为例，从2014年4月起，北京市委办公厅按照中办法规局的要求，制定了市委党内法规和规范性文件年度发文计划，为加强市委发文工作的计划性，提高党内法规制度建设的规范化、制度化水平做出了有益尝试。

协调好党内法规与国家法律的关系

党的十八届四中全会《决定》明确提出，要“注重党内法规与国家法律的衔接和协调”。党要管党，从严治党，没有党规不行；依法治国，建设法治国家，没有国法更不行，二者不能相互替代。但是，党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，二者在本质上是一致的。因而，推进依法治国、依法执政，建设社会主义法治国家，就必须同时健全、完善国法和党规，形成国法和党规相辅相成、相互促进、相互保障的格局。为此，一要厘清党与法的关系。习近平总书记强调，“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰”。党的领导和社会主义法治是一致的、高度统一的，“不存在‘党大还是法大’的问题”。党领导立法、保证执法、公正司法、带头守法。所谓“党与法不分”、“以党代法”、“以党代政”甚至“以党治国”，与“党必须在宪法法律范围内活动”是根本矛盾的，与坚持党与法的统一性原则根本背离。二要依据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。党内法规要在遵循宪法、法治原则的前提下，以提升党的执政能力和拒腐防变能力为目标，强化权力的制度制约。目前，中央纪委和中央各职能部门，省、自治区和直辖市党委制定的党内法规必须接受备案及审查，审查其是否符合党章、中央党内法规以及国家宪法和法律。

加强党内法规的清理工作

习近平总书记强调：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”2013年8月，中共中央发布《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，宣布对党内法规进行全面清理。对部分内容同党章和党的理论和路线方针政策相抵触、同宪法和法律不一致、明显不适应现实需要、已被新规定涵盖或替代的党内法规和规范性文件，予以废止；对调整对象已消失、适用期已过的党内法规和规范性文件，宣布失效；对继续有效但需修订的作出修订。具有法规制定权的各级党组织，依据中央文件精神逐步进行法规清理，目的就是要使党内法规体系更加健全，党内法规配套更加完备，与各项国家法律更为协调统一，从而避免各项规定之间相互龃龉，保证执行顺畅。例如，近年来北京市对列入清理目录的1166件党内法规和规范性文件集中进行清理规范，决定废止321件，宣布失效436件，409件继续有效。截止到2015年11月，北京市共有党内法规和规范性文件503件，为形成内容协调、配套管用的党内法规制度体系夯实了基础。