胡敏：经济增长目标与宏观政策选择 ——学习2017年《政府工作报告》（9）

对于财政政策，2016年确定了3%的赤字率，2017年赤字率保持3%的政策安排不变。2016年3%的赤字率就是2.18万亿元，2017年增加了2000亿元，达到2.38万亿元。那么，2000亿元要怎么安排？从中央预算安排来说，要进一步突出重点、有保有压，加大力度补短板、惠民生。2017年财政政策保持3%的赤字率的内涵是什么？2016年《政府工作报告》提出的是“积极的财政政策要加大力度”，2017年的表述是“财政政策要更加积极有效”。从“加大力度”到“积极有效”，依然是加大的、有力的，但还要有效。其中的内涵，我认为可以从四个方面来理解。第一，从总量上来看。3%的赤字率，应该说力度没有进一步的增强，也没有进一步的上调。学界有很多人说2017年一定要调到3.5%或更高水平更合适。但是，2017年仍然维持在3%，这也是考虑到为了调结构，为了防风险，为了债务不至于进一步扩大，所以3%还是适度的。第二，从理念上来看。2017年财政政策更符合供给侧结构性改革的思路。在经济已经出现了好转的条件下，我们不要再一味通过财政政策来刺激总需求，更多地要考虑通过推进供给侧方面的改革来释放需求，通过内生性经济增长来推动经济增长。李克强总理说，我们这么多年来一直实行的是区间调控，不搞“大水漫灌”。第三，从财政政策来说。我们还保持3%这个赤字率不变，2016年运行成效很好，一些惠民生、补短板都有所进展，2017年不要增加，不要像一些学者说的财政实施进一步扩大到3.5、3.8。尽管在实际运行过程中，可能会有一定的超支，但是3%应该说还是合适的，更有利于推进供给侧结构性改革。第四，从具体结构性上来看。财政政策关键要盘活存量，使财政资金运行有效。2016年，一方面基本建设投资有所回落；另一方面，减税降费、补短板、惠民生方面加大力度。从2016年下半年来看，基数在下降的情况下，基建投资增速出现了更快的向下，这就表明政府吸取了2008年4万亿投资的经验教训，不搞财政刺激、过度投资来推动投资的扩大，所以这也是我们财政政策的一个积极变化。

另外，3%的赤字率也考虑到了地方债务负担。从2016年来看，我国既有的债务规模是安全的。财政部长肖捷在记者招待会上对中外记者说，现在中国债务风险总体可控，因为我国政府的负债率并不高。2016年末，我国中央政府和地方政府余额为27.33万亿，按照国家统计局前不久公布的2016年GDP初步核算数计算，负债率约为36.7%。这个数字在国际上应该说还是不高的，还是可控的。也是基于这样的考虑，2017年财政赤字率保持不变，总量增加了2000亿元，在额度上，中央增加1500亿、地方增加500亿元，但地方专项债券较2016年的4000亿提高到了8000亿元；在财政支出方面，2017年更加突出对公路水运铁路等方面基础设施建设方面进行扶持，特别是加大扶贫脱困方面的财政支持。所以，3%的财政赤字，既考虑到我国基建的基本需要，也考虑到我国的负债率，不让债务进一步扩大。虽然现在总体可控，但也保持适度的财政赤字，未来不至于产生更大的经济风险。同时，面对3%、2.38万亿的财政赤字，我们是有的放矢的，除了前面说的基础设施建设，在高速公路、高速铁路、民航机场方面也有大量的政府性投资来撬动。

另外，2017年还要进一步减税降费。在供给侧结构性改革中，企业要降成本、去杠杆。3%的财政赤字率，其中重要的一块是，要拿出相当一部分真金白银来推进财税体制改革。2016年，我国税制改革应该说取得了好的成效。通过2016年5月1日开始的营改增，减税规模达到5000亿元，我们还调整完善了消费税、改革完善了资源税、增加了环境保护费改革，环境保护费改税，这四项改革取得了显著成效。2017年税制改革，一方面是进一步推进营改增改革。2017年营改增减税规模有可能达到7000亿元。另一方面是进一步健全地方税体系，推进个人所得税改革。现在，老百姓反映税负较高，黄奇帆就提出，还要进一步降低个人所得税，希望将个人所得税最高边际税率从45%降低至25%，提高起征点，降低税负，释放老百姓的消费潜力。2017年，还要进一步深化资源税改革，要做好特殊商品如烟叶税税收立法工作，制定环境保护税法，研究制定个人收入和财产信息系统建设总体方案等。这些税制改革也是与企业的减税降费紧密联系在一起的。

有些人问，3%的赤字率以及增加的2000亿元主要用在哪儿呢？有人总结，《政府工作报告》里说了2017年有些要增、有些要减、有些要取消。比如，中央财政专项扶贫资金要在2016年的基础上增长30%。城乡居民医保财政补助由每人每年420元提高到450元。提高“双创”的奖励，加强对创新型中小微企业支持。李克强总理在《政府工作报告》中特别提出，“扩大小微企业享受减半征收所得税优惠的范围，年应纳税所得额上限由30万元提高到50万元；科技型中小企业研发费用加计扣除比例由50%提高到75%，千方百计使结构性减税力度和效应进一步显现。”退休人员基本养老金年年上涨，2017年还要继续提高退休人员基本养老金，确保按时足额发放。扶贫资金、医保、医保补助、退休人员工资、小微企业的双创奖励等费用要上涨。但是，还有一些方面要降，给企业要降低负担，比如说“五险一金”。企业现在的税负比较高，2016年有的地方降了1%，有的降了2%。那么2017年按照国务院去年颁布的《降低实体经济企业成本工作方案》，还要进一步降低企业社保缴费比例。第二个是要减少企业税负。2017年确定企业税负要再减少3500亿元，涉企收费要减少2000亿元。李克强总理说，“一定要让市场主体有切身感受”。我们对企业降这么多的税负，这几年企业效益虽然2017年年初感觉比2016年有根本好转，但是总体来说，现在企业经营的效益还不是太好。如果企业经营效益不是特别好，那么上缴中央财政、地方财政的税收就会减少，又进一步降低税负，那么这些钱从哪里来？所以按照李克强总理说的，各级政府要坚持过紧日子，中央部门要带头。《政府工作报告》提出，中央部门“一律按不低于5%的幅度压减一般性支出，决不允许增加‘三公’经费，挤出更多资金用于减税降费”。总理还特别用了这么一个词叫“节用裕民”，就是说好钢要用在刀刃上，我们要把手里的这点钱用于盘活存量资金，用于服务民生。当然，还有一些费用要取消。比如，2017年随着医疗、医保、医药联动改革的深化，要取消药品加成；全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金；取消或停征中央涉企行政事业性收费35项，收费项目再减少一半以上。这样有增有减，才能解决财政的资金问题。

2017年3%的赤字率本身的内涵就如此之丰富。这讲的是财政政策最关键的一个重要指标——赤字率3%。